文／陳喬琪　中心助理研究員

　　2019年年底，日本環境大臣小泉進次郎宣告日本有必要宣告氣候緊急狀態來提高解決氣候變遷衝擊的決心。他指出這是因為近年遭受比往年更嚴重的颱風衝擊，未來還將面臨更多水災及其他極端氣候事件，但日本的溫室氣體排放還是呈現成長趨勢。小泉也指出，根據《IPCC全球升溫1.5℃特別報告》，若要於2050年達到淨零排放，非國家行為者的投入很重要。以東京都、山梨縣、橫濱市、京都市等地方自治體為首，也紛紛宣示2050年前成為實質零排放城市。截至2020年4月1日止，共89個地方自治體（包括17個都道府縣、39市、1特別區、24町、8村）宣示要達成2050年實質零排放目標，範圍幾乎含括日本一半人口（詳如圖一），加總GDP約306兆日幣。這些地方自治體所訂定的減碳目標及研擬措施，遠超過目前臺灣各縣市的規劃。因此，本文整理日本地方自治體的去碳政策，作為臺灣地方政府未來研擬溫室氣體減量的參考。

圖一　日本宣示2050年達零碳排地方自治體
資料來源：環境省（2020）；作者翻譯重新編繪。

零碳排社會—地域循環共生圏

　　日本的地方自治體對於減碳並不陌生。地方的角色在2008年《地球溫暖化對策推進法》修訂後越趨突顯，因法源中明訂從一般市町村到都道府縣都有義務根據在地條件擬定減碳計畫^[註1] 。2017年，日本環境省也建置網站、公開地方溫室氣體減量相關資訊及計算方式等，並發佈「地方政府實行計畫（地方策略）」制訂手冊^[註2]， 培養地方政府及相關團體研擬減碳計畫的能力（工研院，2019）。截至目前為止，相關的手冊內容都還在持續更新。

　　此外，2018年環境省第五次環境基本計畫開始重視在地化、獨立且分散的社會型態，希望地方能重視合作伙伴關係，運用在地資源形成「地域循環共生圏（以下稱為地方循環共生圏）」，並以地方自治體為主體去碳化。「地方循環共生圏」政策核心價值為友善的交通系統、健康自然的生活方式、多元化產業、獨立分散的能源系統及面對災害的高韌性社區。圍繞這五大核心價值，地方自治體需思考如何整合森林、河川、聚落及海洋生活圈，發展地方減碳創新策略，以對應日本社會5.0政策（環境省，2019）。

　　地方循環共生圈政策中，特別強調整合跨領域課題及地區間合作，指出若要達成日本「パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略（基於巴黎協定做為成長戰略的長期戰略）」的2050年全國溫室氣體減量80%目標，則地方減碳的最大關鍵就在於建構分散式能源系統及確立零碳交通模式。在減碳路徑上，日本政府將2019-2023年設定為第一階段，主要補助地方相關技術設備，循序漸進地擴大各個地方生活圈，進而達成2050國家減量目標。爰此，環境省偕同總務省、經濟產業省及國土交通省，於2020年提出965億日幣的預算需求，用以補助地方逐步建構去碳相關體制及基礎建設，包含：1.建立去碳化的地方制度、2. 設計分散式能源系統及3. 建構零碳交通系統；其中不僅補助硬體設備，也重視在去碳化社會建構過程中，公私部門合作及利害關係人、地方公共團體、企業間網絡的形成。

　　因為《地球溫暖化對策推進法》的政策研擬工具、地方循環共生圏的相關補助，以及2019年下半年國際城市對氣候議題的覺醒及重視趨勢，日本各地方政府也因此加入宣示零碳排的規劃。

零碳排城市養成計畫

　　檢視日本數個地方政府研擬的零碳排宣示及計畫內容，大致可將日本地方政府的零碳排計畫分為以下類型：

一、整合型零碳路徑規劃

　　身為第一級行政區的東京都，由小池百合子知事於2019年年底宣布東京零碳排願景，發佈以東京都環境局為主管機關的「ゼロエミッション東京戦略（以下稱為零排放東京戰略）」，並搭配三個與氣候相關的計畫「東京都気候変動適応方針（東京都氣候變遷調適方針）」、「プラスチック削減プログラム（減塑計畫）」及「ZEV普及プログラム（普及零排放車輛計畫）」。結合東京都仰賴周邊城市資源的特性，以永續資源管理的角度研擬減碳措施，設法提高各領域如塑膠管理、能源效率及再生能源等對於減碳的貢獻。東京都的減碳策略同時也訂定了2030年減碳30%的目標，作為去碳路徑的查核點，以更具體的研擬跨局處減碳策略。

　　「零排放東京戰略」分為六大主體（圖二），整合包含能源、交通、工業部門等業務。另外本戰略也重視社會參與，強調必須引入更多與區市町村、民間團體、企業間的公私部門合作，率先以政府部門、企業及NGO團體合作成立的「減少剩食審議會」及「氫能推動小組」等，來強化部門間的垂直與橫向聯繫^[註3]（東京都，2020）。

圖二　零排放東京戰略政策六大主體
資料來源：東京都（2020）；作者翻譯重新編繪。

　　長野縣是除東京都外，其他能夠整合在地資源、以縣市全盤規劃逐漸減碳的地方自治體，近年來在能源轉型規劃上也十分亮眼。長野縣環境部規劃若要達到2050年實質零碳排目標，則需在2050年時減少七成的能源消費，並擴展三倍以上的再生能源發電（長野縣，2019） 。因此除強化既有節能及再生能源政策外，長野縣更強調整合跨局處相關業務，規劃與民眾、企業、市町村合作，發展密集型的社區型態、零碳排建築，以及加速在地特色再生能源來規劃零碳社區。此外，長野縣也在相關單位開設提案點（Zero Carbon Hub），鼓勵零碳排創新技術提案，希望藉此加速發展零碳觀光地方共生圈。

二、跨域合作模式

　　神奈川縣橫濱市為日本政令指定都市^[註4]，行政資源相較其他市町村來得多，因此橫濱市具備擬定完整的零碳排路徑能力。但受到在地資源的限制，橫濱市不能僅靠市內的再生能源發展，因此其「Zero Carbon Yokohama（零碳橫濱方針）」除研擬跨內部、跨局處整合型規劃外，也需有跨區合作以達成能源轉型（如圖三）（橫濱市，2018）。因此橫濱市在2019年即與最具再生能源潛力的青森縣、岩手縣、福島縣內共12個市町村共同合作，形成跨地理區位的地方循環共生圈，共同宣示在2050年達成零碳排目標（橫濱市，2019）。這樣的合作模式創造了東北地區大型太陽能發電、離岸風機、陸域風機等在地再生能源事業發展，進而促進地方創生，也讓橫濱市能夠使用剩餘的再生能源電力。

圖三　橫濱市內與市外再生能源發展潛力
資料來源：橫濱市（2019）；作者翻譯重新編繪。

　　其他以地方自治體間的合作，促進零碳排地方循環共生圈的還有熊本市。熊本市在2020年訂定「熊本連携中枢都市圏^[註5]地球温暖化対策実行計画（熊本合作中樞都市圈地球溫暖化對策施行計畫）」，以熊本市為中樞都市，與合作的市町村共同宣示2050年零碳排目標，這是日本第一個以去碳作為目標的合作中樞都市圈（大西一史，2020）。因熊本市過去有地震受災的經驗，因此以強化區域能源韌性為其永續都市概念，並規劃能源自產自銷、增加地方經濟循環及加強防災等形式，輔以其他節能措施，以達成2050年零碳排目標。

三、 尚待落實的零碳氣候運動

　　除上述類型的策略外，還有許多地方政府尚無提出實際的措施，但加入城市2050淨零排放宣言，目的是可以使在地民眾、相關團體、企業等對氣候緊急狀態更加重視。如縣層級的滋賀縣，對於零碳排規劃則有別於東京都的作法。由滋賀縣知事於2020年1月發表「滋賀縣淨零運動宣言」（滋賀縣，2020），以過去滋賀縣地方民眾及NGO對於琵琶湖環境運動的重視做為背景，將既有的低碳條例「滋賀県低炭素社会づくりの推進に関する条例（滋賀縣低碳社會推動條例）」及其政策做為基礎，公開向縣民與在地團體徵求認同簽署書，推動民眾對於節電、選擇節能家電、住宅隔熱、減少開車等措施的認同感，以提高在地民眾對氣候危機的認知，並促使其行為的改變。

減碳與去碳的距離

　　日本中央政府在《巴黎協定》下的減碳長期策略已被社會抨擊並無明確規劃如何達成去碳目標。2020年4月環境省公告的溫室氣體排放報告也顯示，日本整體排放量甚至達不到《京都議定書》第一期承諾削減的目標（浅岡美恵，2020）。但重新回顧日本這股地方政府零碳排熱潮，目前還是持續有大小不一的地方自治體投入宣示去碳，甚至連一般市町村^[註6]都表示能增加再生能源產量或強化節能措施，以促成零碳社會。雖然各個地方政府祭出的政策研擬方向及品質不盡相同，政策是否能夠兌現也還需要觀察，但不可否認的是，因為《地球溫暖化對策推進法》的規定，層級最小的地方自治體在宣示去碳目標之前，中央便已提供相關的知識基礎。

　　日本中央部門的能源及溫室氣體減量業務分別由經濟產業省及環境省掌管；但落到地方層級，東京都及長野縣已經能以都市整體或社區規劃的概念，整合跨局處業務。另一方面，日本在推動地方創生或地方循環共生圈的同時，逐漸提升了地方自治體對於跨區整合的認知，且資金補助不再只限於節能設備的汰換，也用於社區整體交通規劃或建立制度模型。在跨域溝通上，東京都、橫濱市，及熊本市都打破行政疆界，以資源流角度來降低碳排放或增加再生能源的產能。此外，多數地方政府都期望透過民眾及企業的參與，來加速減碳的創新作為。

　　2019年，臺灣六都被國際碳揭露計畫（Carbon Disclosure Project, CDP）評比為A級城市，但檢視臺灣各層級地方政府公開的減碳相關資訊，卻不如日本最小地方自治體單位所公開的減碳計畫，中間認知尚待釐清。臺灣中央的能源及減碳業務亦分別由經濟部及環保署掌管，目前與溫室氣體減量相關的政策有《溫室氣體減量及管理法（以下簡稱為溫管法）》、「各縣市溫室氣體管制執行方案」、「縣市共推住商節電行動」及「建構低碳永續家園計畫」。其中減碳的目標僅有《溫管法》規劃的全國2050年的排放量需降至2005年的50%，而目前也沒有縣市喊出2050實質零碳排口號，或釋出長期減碳的路徑規劃。

　　進一步檢視上述臺灣的相關政策，儘管範疇雖已含括中央、地方甚至到社區，但回顧臺灣六都溫室氣體管制執行方案，還是無法由環境資源管理的角度來規劃整體性的減碳作為。未來中央政府修訂溫室氣體減量及管理法時，若能考慮各縣市區域內及區域間的合作，並與其他中央部會如交通部或土地規劃部門合作，共同補助縣市規劃整合性的減碳措施，或許能成為地方政府整合氣候及環境資源的第一步。

參考文獻：

1. 大西一史（2020）。〈SDGｓ未来都市としての防災型地域エネルギー事業の取組について〉。2020/4/17檢索。
2. 工研院（2019）。〈日本地方能源治理探討與借鏡〉。 2020/4/17檢索。
3. 東京都（2020）。〈ゼロエミッション東京戦略〉。2020/4/17檢索。
4. 長野縣（2019）。〈長野県気候危機突破方針〉。2020/4/17檢索。
5. 浅岡美恵（2020）。〈日本の温室効果ガス排出量の減少傾向続く，特定非営利活動法人気候ネットワーク〉。2020/4/17檢索。
6. 滋賀縣（2020）。〈しがＣＯ２ネットゼロ”ムーブメント〉。2020/4/17檢索。
7. 橫濱市（2018）。〈横浜市地球温暖化対策実行計画〉。2020/4/17檢索。
8. 橫濱市（2019）。〈脱炭素社会の実現を目指して横浜市と 12 の市町村が 再生可能エネルギーに関する連携協定を締結，橫濱市温暖化対策統括本部調整課〉。2020/4/17檢索。
9. 環境省（2019）。〈地域循環共生圏構築に関連する支援メニュー〉。2020/4/17檢索。
10. 環境省（2020）。地方公共団体における2050年二酸化炭素排出実質ゼロ表明の状況。2020/4/20檢索。
    
    

封面圖片來源：熊本県知事公室くまモングループ