文／賴偉傑 綠色公民行動聯盟理事
一、 前言
臺大風險中心在2019年底發布《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型》政策報告，緊接著臺灣便面臨到總統大選，在政治局面大勢底定的情況下，該是探討智庫的建言路線圖，以及如何邁向真實願景與挑戰的適當時機。然而，國際上澳洲正經歷世紀性的森林大火，雪梨也面臨三十年來瞬間的超級大暴雨，更令人震撼的是歲末年初爆發的新型冠狀病毒防疫危機，這些雖與能源議題關聯性不大，但我們應以不同的視野角度，綜合思考這些接踵而來，跨地且跨領域的挑戰，與其帶來的課題，並以謙卑的態度探索這類系統性危機。同時回頭思考能源轉型的兩大議題：一、我們即將迎來的挑戰為何？二、我們做了哪些準備。
臺灣能源轉型的擺盪和爭議從沒少過，包括能源議題的公投，但公投的結果不但沒有釐清未來的願景展望，反而倒退嚕到上個世紀的舊式思維，儘管國際社會給了新考題，但臺灣仍在考過時的考卷。雖然隨著總統大選的落幕，讓政策走向得以較為明確，但不可否認的是臺灣目前仍存在許多面向的錯誤，且可能存在更多反挫的拉力，而這拉力不一定是藍綠兩黨的角力，而是需要更謹慎地去面對繁複紛雜的連動。
在臺灣，許多民眾皆經歷過十七前的SARS事件，當時確實難以想像類似的全球防疫事件會再度上演，而此次新型冠狀病毒的疫情，突顯出在長期決策集權與社會力壓抑下，中國中央政府與地方政府左支右絀的問題，且其累積和突顯的結構性問題、系統性危機，及韌性問題等，都提供我們在「啟動臺灣長期能源轉型」時相當務實的警惕。因此，本文除針對臺灣的能源政策轉型挑戰，提出個人實際觀察與參與經驗外，亦嘗試從還未止息的疫情中，借鏡並梳理危機與轉型的關鍵紋理。
二、 能源治理革新的在地觀察
臺灣的能源政策長期以來都是中央政府的職責，以電力為例，台電公司不只負責供電、發輸配送電外，有時也需配合政府產業規劃的需求，但這種「以供定需」還是「以需定供」的策略，常讓臺灣能源議題陷入國家發展與政治角力的漩渦中，也造成許多能源的論述和專業技術，包括技術、管理、配置、社經衝擊、政府治理等，完全由中央所掌控，致使在能源議題上，地方政府除了舉辦節能競賽外，幾乎無法觸碰，造成如1999年的729大停電、2017年815大停電等突發事件發生時，地方政府幾乎使不上力且無從應變；此外，在能源轉型政策啟動階段時，地方政府也處於無力招架的階段。
然而，在臺灣的能源轉型路上，地方政府不應只是扮演節能、創能的角色而已。若能得到地方政府局長級官員的反饋，定會有更豐富的轉型方向，因此建議：
- 中央整理全國各縣市的推動方案，並評估參考學習的可能，避免資源浪費。
- 長遠思考「能源稅對地方產業衝擊的可能性評估」、「地方政府對能源稅的看法」，以及「溫管法與溫管基金地方的權責」等議題，並嘗試建立「地方森林碳匯、綠地覆蓋率碳匯盤點」等可行性。
- 培力基層公務人員對能源轉型know-how的功力。
- 不一定要以縣市為界，只要願意評估參與各種平台，可思考啟動「跨區域地方政府合作」的可行性。
- 地方政府也應思考諸如電價如何合理化，以及其所衍生的地方產業如何轉型、不同產業的節能思維與衝擊…等等議題。[註1]
2015年政府在核四封存政策下急推出的「智慧節電」計畫，及後續2017年的「新節電運動」三年計畫下，地方政府漸漸由舉辦節電競賽、盤點能源使用等，走出能源轉型的地方特色與願景。尤其中央主管機關經濟部協助導入的「地方能源治理」制度性培力，更是刺激地方政府往能源轉型的道路上前進。在整個能源轉型政策的思維裡，地方政府的角色與動力是需要被啟動的，相關的「脈絡」與「細節」尤其重要。就「脈絡」而言，需在臺灣的歷史背景下，一一去面對相關問題，不宜直接複製國外經驗，如：中央與地方能源主管窗口為何？有多少中央政策、法規、智庫計畫、商業科技的資訊與資源滾動平台？國家願景路線圖為何？產業配比、能源配比、能源自主性、能源分散性藍圖為何？積極面對此些問題才得已讓地方政府看到自身的定位；至於「細節」處處都是，因此需在中央政府協助下，建構完整且靈活的制度性體系。
三、 民間倡議的社會治理
如前所述，政府、民間、產業等皆對「能源轉型」陌生，因此在推動過程中，除由政府主導能源「政策治理」外，民間團體應共同建構出一套更為多樣，且具有說服力、與具實務經驗的基礎，並納入公民參與機制，培養多元且蓬勃的社會力，在分工合作情況下，扮演既是監督，也是競爭，更是刺激的角色。這也說明相對於「政府治理」，必須存在一種具有累積性的「社會治理」協作平台。
2015年7月14日由環保團體、在地社團與社區大學等多個組織，共同成立「民間能源轉型推動聯盟」，以培力與co-work的模式，與國外民間團體合作、學習、分享經驗，並設計國內能源轉型關鍵指標，在與各縣市政府面對面溝通訪談後，分別在2016年及2018年完成「縣市節能政策評比」以及「縣市能源政策評比」。而紮實的學習、對話與實踐，也成為經濟部「能源轉型白皮書」研擬過程中，擴大社會參與的基礎。
然而，臺灣的能源轉型仍呈現上熱下冷的狀態，即日常生活層面仍停留在「電夠不夠用」、「電價會不會漲」、「再生能源又貴又不穩定」的議題上打轉。此外，除了非常有限的基層民眾與社區學習外，許多綠能政策的推動，只是被簡化為「發電方式」的一種替代，而不是新的思維、新的契機，以及新的生活模式的變革，導致綠能和轉型議題陷入鄰避設施、圖利廠商的疑慮和泥淖，結果就是包括政府、企業、民眾等，倒退嚕到過去興建電廠抗爭的衝突解決模式，令人受挫憂心。也因此，政府應更有耐心和誠意地民眾溝通，透過大家熟悉且安心的各種溝通方式，或是經由信任的「轉譯者」協助，在「共同願景」的前提下，互相傾聽學習。
四、 社區（大學）作為「能源治理」的重要節點
當2003年爆發SARS危機時，全世界人心惶惶，而這種超乎集體社會認知和經驗的風暴襲來時，「未知」便會成為人們最大的恐懼，所幸在當時的社區大學扮演相當重要的角色，當時的「公衛教育在社大」聯合全國各個社區大學，於各校進行公衛教育計畫，期望借由社區大學此平台，推動社區居民認識與預防SARS以及其他傳染病，強化台灣草根公衛體系。
有過這樣的歷史，臺灣便有理由相信社區大學可以作為一個能源轉型「日常化」、「生活化」的節點，並成為能源教育與對話的緩慢平台，而平台之所以緩慢，是因為能源轉型離生活太遙遠，不可能於「一次性課程」就完全了解其中的涵義，且適合社區完整能源轉型的課程，亦在摸索規劃中。
筆者於過去兩年在新北市永和社區大學內，成立公共性社團「聰明用電社」，並與其中的會員夥伴共同推動「能源轉型在社區」，也與新北市的蘆荻社區大學、淡水社區大學等社團進行交流與學習。三個社大所在的地區居民屬性與居住型態皆不相同，因此筆者考量此些差異性、共同性，與特殊性，並努力嘗試，替未來社區、地區、縣市的推廣提供參考的範例。
事實上，社大學員的參與提供了許多具體實在的反饋，例如：
- 民眾害怕改變，因此必須討論「能源現況為什麼非改不可」、「以前這樣有什麼不好」、「影響的範圍有哪些」等議題，釐清改變的必要性。
- 許多專有名詞一般大眾並不會特別留意，例如時間電價、備用容量、負載管理…等。
- 民眾對於新能源議題頗有興趣，但就太陽能、風力發電種種的問題，各方訊息不一，建議請廠商統一來解釋。
- 民眾不清楚政府對社區、公司行號汰換補助措施的原始設計想法，建議請政府官員當面與民眾溝通。
- 校外參訪課程更能激起民眾的討論熱忱與專注度。
鑒於這些反饋意見，筆者便邀請再生能源業者與地方政府官員進行專題演講，結果民眾反應相當熱烈，民眾不僅對於能源轉型的脈絡可以更加完整掌握與理解外，其所提供的反饋意見也給基層官員許多實際的案例和建議，讓與會官員收益良多。此外，學員亦積極去其他社區舉辦說明會，設法讓更多民眾了解能源轉型的議題。然而，在實作教育上，部分公部門的能源教育景點由於周末並不開放，因此要讓能源轉型教育與模式有更周嚴的設計，許多細節仍需做調整，以便打下穩固的基礎。
事實上，第一線的能源教育困難重重，且效果難以複製，儘管新北市有三個社大案例，但如果有更多的社大擁有類似的課程與社團案例，便可透過經驗交流和匯聚共同制度困局後，從「如果要在社區開一門課，要達到什麼目的？考量為何？內容如何設計？」，還有「公部門、民間的很多示範點，如何做更好的教育參訪對話的設計和推動？」開始，讓社大成為能源轉型困境與對策探索的民生場域，而這也是臺灣在能源轉型道路上向前邁進一大步的契機。
五、 臺灣公共政策轉型經驗，以「零廢棄」為例
此次新型冠狀病毒的風暴提供許多借鏡，值得我們以同樣的思路來檢視能源轉型的相關雷區，包括在中央政府長期決策壟斷下，地方政府面對變局或複合式的風險是否完全失能，在執行一個簡化指令下，沒有經驗、沒有擔當、沒有想像，也沒有社會力的慣習運作，各種系統都會面臨崩潰的危機。
但其中一面向值得我們注意，那就是根據臺灣公衛促進協會常務理事陳美霞教授的說法，表示不管在臺灣或中國都有「公衛體系醫療化、醫療體系商品化」的現象，因而弱化了公衛體系，致使難以面對新型病毒的威脅。若延伸到能源轉型領域，應避免「能源轉型綠能化、綠能體系商品化」等過度強調市場和商機的危機。
除了疫情時事外，臺灣還有一些公共政策的轉型經驗，也應作為能源轉型政策參考，以「廢棄物政策」為例，過去總以為隨著經濟的發展，用電、用水、排碳、垃圾都會因此增多。但在臺灣社會集體努力下，垃圾量不增反減，是第一個與經濟發展脫鉤的指標，也揭櫫了一種新發展思維的想像，因此，關於臺灣廢棄物政策的轉變過程，便具有極為重要的參考價值，如家戶垃圾清除從不收費，到開始建立制度收費，整個推動過程與經驗中，應有一些漸進式的設計與社會溝通，可提供給諸如「外部成本內部化」、「使用者付費」等議題作為參考。
而地方政府對「能源轉型」的做法與想像雖然較為缺乏，但在建立完整的垃圾處理及資源回收體系後，過去幾十年來縣市政府及鄉鎮市公所，在第一線面臨到各種疑難雜症，藉由與各方力量、社區鄰里整合調處，產生相當亮眼的成果與應對創新，因此如何橋接不同政策變遷的系統性知識建構，值得深入研究。
本文初步整理「廢棄物政策轉型 vs 能源政策轉型」面相對照，如(表一)所示，有待進一步探索與梳理。臺灣社會的種種進步軌跡，即是公共政策轉型的過程，也是社會累積的共同資產。
表一：廢棄物政策轉型 vs 能源政策轉型 
資料來源：筆者自行整理。
六、 於互相學習、多元參與中尋找共識
能源議題雖非這次總統大選的主要選戰議題，但仍是藍綠兩大陣營的主戰場之一，且主張差距頗大，臺灣整體社會應嚴肅以對，在面對不斷湧現的國際重大議題時，需時時警惕這些議題不只是單純的議題，更是複合式的風險、系統性問題。
在2018-2019年間，具有高度公眾參與的《能源轉型白皮書》遲遲無法定案，儼然成為一種政府信用危機。其中，許多關於能源稅的質疑，雖然能源稅就長期而言是高度共識的議題，但各政黨礙於產業界的反彈，以及預期可能造成物價上漲的說法，一直難以啟動，使能源稅在大選前卡關。而大選結束後，執政黨政府應更堅定且更細膩地來設計啟動路徑，重新思考與布局，如何讓產業界主動面對，而非反對；此外，政府也應超前設計解決「能源貧窮」的問題，做好詳實的「社會衝擊評估」報告，以充分的數據、說理和配套，來突破延宕近15年（2006年由131位立委提出能源稅條例草案，時任行政院長為蘇貞昌）的制度性變革。
「參與式治理」之革新與行動策略需步步為營，而在處理過程中，不斷建構和調整的「支持系統」，絕對不是只靠「補貼」便足夠，還必須有脈絡和尊敬的細節。至於經驗的學習、演練、轉型過程等細節，如何反饋進入系統，是不能直接複製他國案例，而是必須清楚回到臺灣自己原本的脈絡中，扎實打下基礎，此便是一個不斷互相學習、多元參與、尋找共識的過程。
註解：
(1) 賴偉傑，2017擔任「節能諮詢委員」，訪談紀錄。
參考文獻：
- 周桂田、張國暉、趙家緯、風險社會與政策研究中心研究團隊（2019）。《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型—全文報告》。臺北：臺灣大學風險社會與政策研究中心。
- 梁君棣（2003）。〈台灣民間防煞行動 公共衛生在社區大學〉，大紀元，10月2日。
- 陳美霞（2020）。〈弱化的公衛 如何對抗新興疫病〉，聯合報，2月5日。
