國際永續新知

文／施怡君 中心助理研究員

　　延續上篇檢視文在寅政府碳中和政策之發展概況，本篇將介紹尹錫悅政府碳中和政策之未來發展方向，進一步整理兩任政府的碳中和政策內容不同之處，並研析政策轉變的原因。

文接上篇：韓國總統大選後，碳中和政策將何去何從？(I)

二、尹錫悅政府的碳中和政策

　　候任總統尹錫悅早在競選時就反對文在寅政府的減核政策，主張恢復建設新韓蔚核電廠3、4號機組，並加速推動先進核能技術，將韓國打造為核電強國，這也意味著新任政府上任後，碳中和、能源政策可能會出現大轉彎，未來「核能」將會納入碳中和路徑中的選項。第20屆總統交接委員會已公布了未來新政府的碳中和政策方向，五大政策方向如下（유재준，2022）：

　　（一）在調和再生能源和核電的發電比例、強化需求管理的基礎上，建構合理的碳中和能源組合，並推動電力系統的改革，以支持該能源組合。韓國將本著「技術中立」的原則，預計在2022年上半年或最晚於8月前，將核電納入「韓國永續分類標準」（K-Taxonomy），並收集社會意見後，計劃於今年（2022）12月「第十次電力供需計畫」中提出新的政策方向。

　　（二）爲了綠色技術的跨世纪發展，推動研究開發（Research and Developmemt, R&D）體制優化，以及創造碳中和的新成長動力。其中，包括在碳中和能源技術發展藍圖中，整合小型模組化核能反應爐、全球開放式創新（Open Innovation）、支持產、學、研頂級的專家和地方政府參與的大聯盟（Grand Consortium）、能源創新企業與「綠色獨角獸」^[註3]、培養全球人才等。

　　（三）透過擴大碳排放權第三方市場參與、連接ESG經營、稅制完善等措施，全面推動綠色金融。除了加強實質性的支援，如提供中小企業諮詢和聯繫資金、稅金優惠等，同時爲防止「漂綠」，政府將制定嚴格的規則和監督民間主導的事前事後驗證方案。

　　（四）加強與美國等主要國家的「氣候能源同盟」和全球合作體制。其中包括利用巴黎協定中的第6條實現溫室氣體海外減排的部分，以及資源與技術交換等。另外，韓國將積極利用總部設在韓國的國際組織，分別是綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF）和全球綠色成長研究所（Global Green Growth Institute, GGGI）來強化國際合作。

　　（五）重組碳中和 — 綠色成長的治理架構。所有相關部會都提出「碳中和綠色成長委員會」的委員組成有偏向性和效率不足等問題。

　　同時，第20屆總統交接委員會也表示，韓國將繼續維持2030年國家自定貢獻的減量目標，即2030年溫室氣體排放量比2018年減少40%，但委員會認為僅靠太陽能、風能等再生能源難以實現此一目標，因此尹錫悅政府有意透過「核能」達到2030年國家自定貢獻的減量目標（손차민，2022）。

　　綜上所述，儘管韓國將「核能」納入碳中和路徑的選項，但其碳中和政策總體目標不會改變，僅實現目標的路徑發生轉變。誠如第20屆總統交接委員會的主席元熙龍（원희룡）所言：「儘管政權更迭，但韓國積極參與全球碳中和目標的原則不會改變，但為了抵銷負面的經濟波及效應與電價上漲的民生壓力，政策組合不得不進行大規模修改（유재준，2022）。」

三、兩任政府的碳中和政策比較

　　整體而言，兩任政府對於2050碳中和目標、2030國家自定貢獻目標仍維持一致，唯有實現目標的路徑不同（見表1）。檢視兩任政府的能源政策，可以明顯看到兩任政府對於再生能源、核電的態度不同。文在寅政府考量核能安全的疑慮及燃煤發電造成的空氣汙染，主張淘汰核電與燃煤發電，努力擴大再生能源發電比例，其最具有代表性的政策為2017年提出的「再生能源3020計畫」，目標到2030年再生能源發電占比提高至20%，累計裝置容量高達64GW（에너지정보소통센터，2022）。換言之，韓國需要在2018年至2030年期間擴大48.7GW的再生能源裝置容量，才能有機會達到64GW的目標，這並不是一件容易的任務，因此文在寅政府加強地方政府在能源政策中的作用，以及鼓勵公民透過合作社方式參與再生能源投資等激勵措施。

　　相反地，尹錫悅政府主張以核能作為實現碳中和目標的過渡性能源，未來核能占比可能會高達到35%。新任政府的碳中和政策有如此大的轉變，其原因有二：

 　　（一）文在寅政府的減核政策，衝擊韓國核電產業出口及導致核技術人才外流

　　由於文在寅總統在其任期逐步推動淘汰核電，如禁止現有核電站延役、取消新的核電站的建設計畫等，並積極發展太陽能、離岸風力發電業，使得韓國的核工業發展和核技術人才體系也逐漸委縮。目前韓國核工業的銷售額已從2016年的27.5兆韓元跌至2020年22.2兆韓元，在短短3年內減少19%（김우영，2022）。核工業的出口額也從2016年1億2641萬美元減少到2020年3372萬美元，減少了約三分之一（同前註）。此外，核電產業從業人員總數從2016年 37,232人減少到2020年 35,276人，減少5.25%，大多數的核技術人才外流至中國、英國、沙烏地阿拉伯等地（同前註）。甚至核工相關科系的在校生人數也從2016年的 2,777人驟降至2020年的 2,165人，減少22.04%（同前註）。

　　（二）高占比的再生能源發電目標，導致溫室氣體排放量不減反增及電費上漲的民生壓力

　　現階段，第20屆總統交接委員會的「氣候與能源小組」對相關部門的工作報告進行分析，初步計算出韓國2021年溫室氣體排放量與去年同期相比增加了4.16%，這歸因於減少核電量的同時，燃煤和液化天然氣發電量微幅成長，其中液化天然氣發電量增加了16%，明顯與其國家自定貢獻的目標對立（유재준，2022）。

　　與此同時，佔電費總成本80%的韓國電力公社購電成本在文在寅執政5年期間因核電量減少而增加了13兆韓元，儘管韓國電力公社的購電成本增加，文在寅政府仍將提高電價的負擔轉嫁給下一任政府，預計這將導致韓國電力公社的營運虧損如滾雪球般增加，給民生帶來龐大壓力（同前註）。尤其是，如果按照文在寅政府提出2050年再生能源發電占比高達70%的碳中和情境方案，那麼到2050年，韓國的電費將不可避免每年上漲4至6%（同前註）。

結語

　　綜觀韓國兩任政府的碳中和政策發展方向，可以發現到文在寅政府在法制及治理層面相當積極，使韓國不僅成為世界首個制定氫能法的國家，也是繼英國、德國和日本之後世界上第14個碳中和立法化的國家。另一個亮點是，面對高碳產業中小企業減碳問題，文在寅政府不僅制定《促進中小企業脫碳經營革新特別措施法》，並設立「中小企業ESG民官協議會」諮詢機構，也投入相當龐大的政府預算，積極提供中小企業實質輔導，促進產業低碳轉型。

　　然而，韓國在推動碳中和政策時，也面臨到難題，像是擴大再生能源發電量時面臨到「收益惡化」、「居民矛盾與補償」、「許可延遲發放」等諸多問題，導致再生能源政策進展緩慢，且「電價未能反映發電成本」也阻礙了再生能源的發展，這也表明實現碳中和目標並沒有想像中的容易。

　　除了前述原因之外，尹錫悅政府認為過度擴大再生能源發展，反倒造成溫室氣體排放量不減反增。 此外，韓國的核工業發展和核技術人才體系委縮，加上面對疫後經濟復甦，調漲電價無疑增添民生經濟壓力，種種經濟層面的考量，使得尹錫悅政府在實現碳中和目標的路徑與前任政府有所不同。

延伸閱讀

王涵、施怡君（2022）。〈各國減碳宣言歲末大盤點！走在東亞前端的日本、韓國怎麼邁向「碳中和」?〉。

施怡君（2022）。〈韓國總統大選後，碳中和政策將何去何從？(I)〉

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