文／施怡君 中心助理研究員
近期，韓國正處於朝野更迭的關鍵時刻，候任總統尹錫悅早在競選期間反對文在寅政府的減核政策，主張以核能作為實現碳中和目標的過渡性能源，意味著韓國在未來實踐碳中和目標的路徑可能會出現岔路，這也使得未來韓國新政府的氣候、能源和環境政策走向備受關注。
韓國政府早在2020年10月宣示「2050碳中和」政策目標，其努力實踐「碳中和」的表現有目共睹。在彭博新能源財經於2021年發布的《G20國家零碳政策評比》中，韓國在G20國家中排名前四分之一，唯二進入G20前段班的亞洲國家（Bloomberg New Energy Finance, 2021: 2）。
本文將分成上、下兩篇，上篇的部分將介紹文在寅政府碳中和政策之發展概況，下篇的部分則介紹尹錫悅政府碳中和政策之未來發展方向，進一步整理兩任政府的碳中和政策內容不同之處，並研析政策轉變的原因，有助於瞭解與臺灣發展脈絡及產業結構相近的韓國如何實踐2050年碳中和目標及現階段政策成效，作為臺灣未來淨零政策的參考。
一、 文在寅政府的碳中和政策
繼文在寅總統於2020年10月28日在國會演說上首次發表2050碳中和宣言後，韓國在實踐碳中和目標的道路上有何進展，以及面臨到哪些轉型難題？
（一）加快碳中和政策與立法的步伐
文在寅總統於2020年10月28日宣示「2050碳中和目標」後，韓國也加快完善碳中和相關政策與立法腳步。就政府組織層面，韓國在2021年5月設立隸屬於總統下的「碳中和委員會」作為最高治理單位（圖１）。該委員會由國務總理金富謙（김부겸）與首爾大學環境研究所尹順真（윤순진）教授共同擔任委員長，以及18名當然政府委員和77名總統委任的民間委員共同組成，其主要職能為執行碳中和主要政策與計畫的審議、執行計畫的審議與評估，以及負責與國民溝通（탄소중립위원회，2022）。
圖1 韓國碳中和委員會之組織圖。資料來源：轉譯自（탄소중립위원회，2022），作者重新繪製。
就政策措施層面，韓國政府先於2020年12月發表《2050年碳中和促進戰略》，隔年陸續公布「2050年種植30億棵樹的目標」、《2050碳中和情境案》及《2030年國家溫室氣體減量目標（NDC）上調案》、「2050年國土交通路徑圖」。碳中和委員會設立了兩個方案的碳中和情境，A方案是全面停止使用煤、液化天然氣和石油等化石燃料的火力發電，B方案是保留液化天然氣發電，並利用碳排放補捉、再利用及封存等CO2清除技術，還上調國家溫室氣體減量目標（較2018年減少40%），並在COP26大會上發表其減量目標，並宣示加入全球甲烷承諾。
就立法措施層面，韓國國會陸續在2021年通過《氫經濟促進和氫安全管理法》、《環保汽車開發和流通促進法》修正案及《碳中和基本法》。隨著《碳中和基本法》、《氫經濟促進和氫安全管理法》具有代表性意義的法律通過，韓國不僅成為繼英國、德國和日本之後世界上第14個碳中和立法化的國家，也成為全球首個通過氫能法的國家。
圖2 韓國碳中和政策大事紀一覽表。資料來源：作者自行彙整。
（二）再生能源政策的推動成效不如預期
相較制度面有較顯著的進展，韓國的再生能源政策的表現並不那麼突出。文在寅政府依據2021年10月公布的《2050碳中和情境案》，針對A、B兩種情境提出各自的2050能源發電占比（見圖3），兩者的再生能源占比超過一半，約占60%至70%。目前韓國再生能源以太陽光電、離岸風電為主要的發展項目，並陸續提出「再生能源3020實施計畫」、「海上風力發電計畫」等政策。
圖3 2050年碳中和情境下能源發電占比圖。資料來源：參考自（한국정부，2021），由作者重新繪製。
然而，風力和太陽能的政策進展不如預期，遇到「收益惡化」、「居民矛盾與補償」、「許可延遲發放」等問題。首先，自2012年REC現貨市場交易開始，由於太陽能發電設備猛增導致市場供過於求，使「再生能源憑證」（Renewable Energy Certificate, REC）的價格每年持續下跌。2017年REC現貨市場的平均價格為104,688韓元（相當於新台幣2450元），但到2021年7月首次跌至29,542韓元（相當於新台幣690元），短短4年時間，REC的平均市場價格的跌幅超過50%（배상훈，2021），導致太陽能發電業者難以回收投資成本。其次，光電因引入山區臨時使用許可證、更嚴格的坡度許可標準（25度調整為15度）和各地方政府對於屋頂型光電設施的「間隔距離限制」[註1]之標準不同，而難以突破性地成長（노상양，2022）。離岸風電則遇到開發許可程序繁瑣及居民反對等問題，為此，韓國提出修法擬成立「風力發電委員會」，提供一站式服務窗口，有望將開發流程縮短為3至5年（에너지데일리，2021）。最後，再生能源發電設施的健康侵害、環境污染等與事實不符的歪曲訊息助長了居民矛盾、地方政府許可延遲等現象（배상훈，2021）。
另一方面，雖然再生能源政策進度不如預期，但文在寅政府推動電價改革也為日後再生能源發展奠下基礎。目前韓國的電價遠低於經濟合作與發展組織（OECD）國家整體的平均電價水準。低電價政策不僅阻礙了再生能源進入電力市場，也阻礙了對未來電力需求管理的投資。隨著太陽能和風能等新再生能源發電設施的擴建，以及實施燃氣取代燃煤發電，「再生能源配比義務制度」（Renewable Portfolio Standard, RPS）的配額數量和發電燃料成本也會隨之增加。為了使電價實質反映燃料成本，韓國政府在2021年引入「燃料成本指數系統」[註2]，韓國於第四季度（10－12月）將電費費率每千瓦時（kWh）提高3韓元，平均每戶家庭每月電費最高增加1,050 韓元（平均每戶家庭用電量350千瓦時／月）（한겨레，2021）。
由此可見，韓國在推動再生能源的過程中，並非順風順水，面臨到「收益惡化」、「居民矛盾與補償」、「許可延遲發放」等諸多問題，導致再生能源政策進展緩慢，且「電價未能反映發電成本」也阻礙了再生能源的發展，這也表明實現碳中和目標並沒有想像中的容易。
（三）強化凝聚碳中和的社會共識 中小企業的認知、應對能力仍不足
為了邁向碳中和社會，國民的理解與參與是不可或缺的。若要達到2050年碳中和目標，除了關乎國家整體的能源轉型和產業規劃，不僅企業，甚至國民也都要接納再生能源生產、普及化帶來的不便性，還要接受推動能源轉型帶來經營成本和電價上調等影響。因此，韓國政府也將「提高國民對碳中和社會的認識」列為碳中立促進戰略十大課題之一。
韓媒Sisa IN於2022年1月所發布的《2022年韓國氣候危機》報告中顯示，就氣候危機關注度與認知度而言，82%的受訪者對氣候危機的關注度增加，有高達64.5%的受訪者認為「感受到氣候危機就像是自己的事」；此外，即使考慮到煤電廠工人的就業與生計問題，仍有68.9%的人同意關閉煤電廠，意味著韓國國內針對煤電廠除役已具有高度的社會共識（시사IN，2022）。另一方面，擴大再生能源替代核電，最大的問題在於資金與基礎建設不足，有多少國民可以接受再生來源帶來高昂的電價成本？有48.4%的受訪者表示「即使因為引進再生能源，電價在10年內翻了一倍以上，也可以接受」，其中過半數的受訪者可接受每月電費最多增加10,000韓元（註：韓國家戶平均每月電費為55,000韓元）（同前註）。更有趣的是，從受訪者年齡層來看，年齡介於40至50歲的人因為經濟基礎雄厚，更願意為氣候危機掏腰包來承擔財產損失；就再生能源設施的社會接受度而言，有61.2%的受訪者表示「即使房價下跌，可以接受自家的社區附近有再生能源設施」（同前註）。從這份調查報告中可以知道，韓國公民對於氣候危機的看法發生顯著的變化，成為韓國在碳中和實踐道路上重要的社會驅動力。
然而，韓國政府雖然已經宣布碳中和目標一年了，但韓國的中小企業對於去碳政策的認知仍然不足。韓國的「中小企業中央會」（중소기업중앙회）於2021年發布《2050碳中和相關中小企業調查》報告中表示，受訪企業（352家）中有一半以上不知道政府已經宣布碳中和目標及訂定了2030年國家溫室氣體減量標準，且僅有13.9%的中小企業有制定碳中和政策因應計畫（중소기업중앙회，2021）。而韓國的中小企業認為，難以制定碳中和因應計畫，原因在於缺乏因應政策變化的資金和人力，其次是缺乏時間瞭解和探討碳中和，再來是缺乏低碳產品／製程工程轉型的激勵措施（同前註）。在該調查中，95.7%的中小企業認為「碳中和」所需額外成本是企業的經營負擔，預計需要支出的成本由高至低排序，依序為「設施更換、安裝成本」（63.1%）、「原材料價格」（18.5%）、「電價」（12.5%）（同前註）。
為輔導高碳產業的中小企業進行低碳轉型，韓國中小企業部（Ministry of SMEs and Startups）不僅於2021年1月提出《促進中小企業脫碳經營革新特別措施法》，目前該法已提交至國會審議，也成立「中小企業ESG民官協議會」，並推動建立中小企業溫室氣體排放量統計資料系統（중소벤처기업부，2021a：14）。此外，韓國也於2021年投入2397億韓元（相當於新台幣56億元）輔導化學產品、非金屬、初級金屬、金屬加工、食品、塑料、紙漿等10個高碳行業的「大中型企業」（300人以上）、「中小企業」（300人以下的企業）低碳轉型（同前註）。2022年，韓國更計劃投入4744億韓元（相當於新台幣111億元）的碳中和預算，持續支援約2500家中小企業低碳轉型，且以每年10%的幅度持續擴大支援的對象，預計2030年有50%以上的中小企業達到低碳轉型（중소벤처기업부，2021b）。
由此可知，文在寅政府深刻體認到與社會各界對話的重要性，故將「提高國民對碳中和社會的認識」列為碳中立促進戰略十大課題之一。 韓國公民對於氣候危機的想法改變，成為韓國在碳中和實踐道路上重要的社會驅動力。另一方面，文在寅政府積極從治理層次出發，不僅制定《促進中小企業脫碳經營革新特別措施法》，並設立「中小企業ESG民官協議會」諮詢機構，也投入相當龐大的政府預算，積極輔導高碳產業的中小企業達到低碳轉型。
[1] 各地方政府有義務通過條例對再生能源設施的間隔距離進行限制，而各地方政府普遍對間隔距離規定操作過於保守，對再生能源供應造成很大障礙。目前高達129個地方政府引入間隔距離規定，而太陽能發電設備的間隔距離標準因各地而異，每個地方政府從最小20m到最大 1000m不等（변상근，2021）。
[2] 燃料成本指標系統：用於電力生產的燃料成本的變化，以每3個月定期反映在電價的系統。換言之，燃料成本變化的計算方式是前3個月的平均燃料成本中減去上一年的平均燃料成本價格後的偏差，按每季度上調或下調電費（한국전력，2021）。
