文／周姵妤 中心助理研究員
北海被英國、挪威、丹麥、德國、荷蘭和比利時包圍，是世界上產業活動最頻繁的海域之一。由於在未來幾十年內，氣候協議將使北海風電場大規模擴張，為應對自然保護、能源生產、海鮮漁穫能在北海上共存的挑戰，荷蘭政府制定北海2030戰略 （North Sea Region 2030 Strategy），促成了北海協商（Noordzeeoverleg, NZO）並在利益相關者磋商下於2020年6月達成了北海協議（North Sea Agreement, NSA）。
表1 荷蘭北海治理三大路徑
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路徑 |
政策目標 |
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2030北海戰略 2030 North Sea Strategy |
由於當前荷蘭的北海政策將於2021年到期，因此2030北海戰略將為現在和未來幾十年北海的發展指明方向。此戰略強調，北海的能源、糧食供應和自然保護在空間使用上必須相互協調。 |
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北海協商 Noordzeeoverleg (NZO) |
北海協商旨在與各方利益相關者，就北海的治理和相關原則達成共識。而NZO也將在完成北海協議後，持續監督轉型基金的運用以及其他協議結果的執行。 |
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北海協議 North Sea Agreement (NSA) |
NSA的目的是在一個健全的北海架構內促進所有相關利益之間的平衡。NSA中的承諾構成了《北海 2030 年戰略議程》和《2022-2027 年北海計劃》以及經濟事務和氣候政策部的相關政策文件（包括2030年後海上風能發展方針）的基礎。 |
資料來源：Noordzeeloket, 2021; OFL, 2020
協議背景與脈絡
在各國為朝向低碳經濟轉型，積極設定氣候目標時，荷蘭除了需要確保氣候行動與巴黎協定、歐盟超前的氣候目標對齊外，還需要遵守國內和歐洲的環境法規，此外，荷蘭更有野心要透過減少碳排、限制漁業非目標物種（bycatch）的捕撈量以及離岸風機海藻牧場的建立，以實現糧食生產的循環。為應對這些挑戰，荷蘭政府訂定了北海2030戰略，然而戰略制定過程中，不乏出現擔憂海上風場（Offshore Wind Farm, OWF）發展將被放在較優先順位作為考量的聲音。另一方面，漁民也擔心OWF和海洋保護區（marine protected areas, MPAs）的擴大，使得荷蘭的拖網船隊無法進入重要漁場，將對漁業經濟利益及生態系統帶來重大影響。而由於明白傳統的協商[1]已不足以解決當前僵局，政府便推進了NSA的進程。
北海協議係為北海協商下的產物，NZO的任務是為平衡能源供給、自然環境和海洋食物生產，並為上述活動提供具體的空間分配。為避免政府過度介入，協商由荷蘭前勞工黨國會領袖Jacques Wallage領導，而非國家主導。除了與選定的利益相關者進行協商外，荷蘭皇家科學院（KNAW）也被邀請就特定主題發表科學意見，而公民和其他未參與磋商的組織也能透過線上問卷調查以及實體公聽會發表意見。
表2 北海協議參與協商組織
資料來源：Koning, Steins and Hoof, 2021
北海協商沿著三個核心議題：能源轉型、自然轉型以及糧食轉型，與四個主要參與者或利益相關者團體：政府、能源部門、環境非政府組織和漁業部門進行，就北海的分區使用（及風場混合使用、生態保護區）、海域活動（包括漁業）、設施（如風機或天然氣平台）、監測及治理研究（NZO的制度化）達成協議。NSA的另一個重要組成部分是政府通過將以2億歐元的轉型基金來實現北海能源、自然和海洋食物轉型的雄心。由於荷蘭的拖網船隊因OWF和MPAs的擴張而必須放棄漁場，因此這筆基金的很大一部分（約1.2億歐元）被用於重組荷蘭船隊。
另一方面，為使海上特定區域使用目的朝多面向（multi-use）發展，荷蘭政府在NSA中表明會在可能開發的場址（如離岸風場、油田開採、自然保護區或漁業活動的選址）進行環評之前，與民間利益相關者進行協商，起草區域護照（area passport）。此護照內容需包括該地區的自然環境概況、該區當前使用者、該區對這些使用者的價值以及當前使用者和新使用者未來聯合使用的可能性評估。區域護照為政府鼓勵在海域上發展不同形式且可能相互排斥的活動（例如OWF和漁業的互利共生）的手段，可期待區域護照成為北海實現多功能使用原則的重要工具（OFL, 2020）。
荷蘭北海協議的三個轉型挑戰
能源開發
荷蘭政府規劃，至2030年，荷蘭離岸風電將從2017年的957 MW擴大到11.5GW，到2050年前，將有可能擴增至20-40GW。然而，OWF的設置將影響漁民於北海的捕撈空間，並可能危及生態保護。不過，在政府的支持下，開發商除了有足夠的空間來開發OWF，籌組這樣的協商（NZO）也降低了能源開發商與非政府組織和漁業部門長時間討論的溝通成本（Koning, Steins and Hoof, 2021）。
目前北海的石油和天然氣生產商將能夠繼續探勘和生產，但長遠來看，這些排碳量大的能源將逐步被淘汰。另一方面，NSA中關於2023-2030間OWF的開發規劃也已大抵確定，政府除了要確保海上能源開發滿足氣候協議關於能源生產的兩個目標，包括提供可行的商業方案以及保護消費者免受能源成本大幅增加的影響，也希望新的OWF招標過程透明、兼顧各方利益。
自然環境
隨著海洋保護區和禁止漁業區的擴大，北海的自然將得到更多保護，且轉型基金中也將有資金補助北海生態的監測和海上經濟活動對其影響的研究。NSA中也承諾每兩年將發表一次The State of the North Sea報告，詳細討論北海的環境狀況（OFL, 2020）。雖然現在20%的荷蘭專屬經濟海域（EEZ）已被劃為MPA，但只有一小部分被禁止拖網船隊進行漁業活動，因此NSA中協議未來將建立更多MPA。目前規劃到2030年荷蘭EEZ中15%的MPA將不再允許拖網漁業（在2023年前為13.7%），而其中2.8%將完全禁止漁業活動。
海洋食物轉型
在NSA中，漁業轉型的目標為依船隊規模與特點在北海新形勢下努力實現盈利和永續漁業。由於漁業發展將被重新定位、船隊也可能需要進行重組，也因此轉型基金中很大一部分將用於漁業創新。
雖然目前北海南部的風場會維持禁止拖網漁業，但協議也強調會持續探索將擴張的離岸風場排除在北海南部捕鰨（sole fisheries）的重點區域以外，並在較北部區域開發OWF的解決方案。另外，協議中也提到在所有新建OWF的區域，都將允許使用定置漁具（魚簍或海水養殖）並配置錨泊區，以刺激附近的漁業和經濟活動。
然而，因部分業內人士認為NSA的結果並未給漁民提供足夠的漁業願景，所以最後漁業組織並未同意簽署NSA，不過，這並不影響轉型基金將用在船隊重組和漁業創新上（Koning, Steins and Hoof, 2021）。
借鏡荷蘭北海協議的治理模式
在處理北海問題上，荷蘭政府需在跨國、國家內部、區域和地方各級機構之間透過協商以尋求平衡各方的利益衝突，他們除面臨著源自巴黎協定減少溫室氣體排放的義務外，還必須遵守源自歐盟的Natura 2000[2]和MSFD[3]等對自然保護要求的法規。因此，為將這些在國際及超國家層次協商下所產生的協議妥善地在地方層級實施，他們發展了NSA。
荷蘭政府為重塑當前分配，將所有利益相關團體聚集在一起以及將資源管理的部分責任分配給使用者，這樣的方式除了有助於匯集各方的實務觀點，也對於在多個參與者的利益之間達成妥協與獲得各方支持上有很大的幫助（van Hoof et al., 2020）。NSA的出現，象徵荷蘭的環境政策由政府主導轉向由民間企業和非政府組織共同合作制定，對於能源部門而言，這樣的對話過程意味著未來OWF的空間分配將能獲得更多支持。而確定未來十年的開發規劃，也有助於再生能源被廣泛納入政策和治理安排中。比對過往荷蘭在海洋空間規劃的決策以及此次北海協議的協商模式，可以發現環境團體與漁業組織確實受惠於這樣的新型治理方法。政府過去為離岸風電開發所分配的區域，可能只會有一種用途，而現在開發商必須在OWF的設計、建設和營運中正視其他使用者的利益，如自然保護和漁業活動。因此，像NSA這樣的協商治理可以為跨部門環境政策制定中的利益相關者創造一個公平競爭的環境（Koning, Steins and Hoof, 2021）。
北海協商作為各方利益者的對話平台，有效減少彼此間溝通成本的模式，可作為台灣發展離岸風電的借鏡。目前台灣機制與法規的不完善、海洋空間規劃的不明確及缺乏長期發展戰略，除了導致開發商的成本增加，也可能讓漁民喪失轉型先機，而海上事務繁雜執掌機關多（如表3），發生爭議時也易使各方互踢皮球。
表3 台灣離岸風電開發海上相關事務與執掌機關
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海上事務類型 |
主管機關 |
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海洋野生動物保護 |
行政院海洋委員會 |
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海上航道管理 |
交通部航港局 |
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軍事 |
國防部 |
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油電、天然氣管線 |
經濟部能源局 |
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漁業 |
行政院農委會漁業署、地方政府 |
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海岸管理 |
內政部營建署 |
資料來源：作者自行彙整。
制定如荷蘭的NSA可以把不會定期會面和協商的參與者聚集在一起，政府部門也從過去的主導地位，轉向成為利益相關者在談判桌上的合作夥伴，如此簡化流程且將各方利益納入協商的機制，有助於降低衝突、緩解僵局，還可以加速轉型的速度，且轉向更加公平的參與式治理模式，也將使綠能發展獲得更多來自社會大眾的信任。
註釋 ：
[1] 早期為海洋活動分配地點的過程中，荷蘭政府將能源開發（其中包括石油、天然氣和OWF）列為優先事項，以保護這些活動進入北海，而其他（主要是漁業）並沒有被分配到特定的區域或地點。隨著時間的推移，這些參與者發現他們的操作區域大大減少。在NSA之前的政策制定過程，首先採用了一種相當傳統的參與方式，「2030北海戰略」由政府在磋商會議過程中提出，並邀請利益相關者做出回應。然而這並沒有使該政策受到各方的支持，加上這些磋商因為是由特定政黨和利益主導，在當時引起了相當大的反彈（Koning, Steins and Hoof, 2021）。
[2] Natura 2000為歐盟提出並建立的自然棲息地和野生動植物群保護網絡，要求各成員國指定各自國家的特別保護區。
[3] EU Marine Strategy Framework Directive (MSFD)：MSFD為歐盟海洋空間規劃、海洋保護區劃設、水域棲地復原等海上環境政策提供規範基礎。
參考資料：
- Koning, S. de, Steins, N. and Hoof, L. van (2021). “Balancing sustainability transitions through state‐led participatory processes: The case of the dutch north sea agreement ” Sustainability (Switzerland) 13(4): 1-16. doi: 10.3390/su13042297.
- Noordzeeloket (2021). “Development of the 2030 North Sea Strategy.” Retrieval Date: 2021/06/28.
- Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving (2020). “The North Sea Agreement.” Retrieval Date: 2021/06/23.
- Van Hoof, L. et al. (2020). “Change as a permanent condition: A history of transition processes in Dutch North Sea fisheries” Marine Policy 122(May): 104245. doi: 10.1016/j.marpol.2020.104245.
