文／劉怡君 國家災害防救科技中心助理研究員 

前言

　　臺灣本屬高災害風險區域，尤其位處於季風氣候與颱風侵襲路徑，無可避免地將面臨氣候變遷的嚴峻衝擊（許晃雄等，2011）。除此之外，臺灣整體社會受到都市、工業、經濟之快速發展，以及環境敏感地過度開發等多重壓力，災害脆弱度（vulnerability）因而大幅提昇，造成更多社區與民眾暴露在颱風、豪雨的威脅之下。常民大眾雖然對於氣候變遷一詞並不陌生，但多數人仍停留在全球暖化、兩極冰融、海平面上升等刻板印象，難與日常生活產生連結。雖然在「明天過後」、「不願面對的真相」等賣座電影的推波助瀾下，大眾普遍能輕易將氣候變遷與氣候災難相互連結，但對於可以採取的因應行動卻仍一知半解。
　　面對急遽變化的極端氣候事件，位於邊陲地區，或是在經濟條件、社會制度中較為弱勢的族群，因調適能力不佳，往往受到更嚴重的衝擊（Engle, 2011）。是故，如何針對高風險地區規劃出因地制宜的災害調適策略，乃是當前氣候變遷調適工作中最立即、迫切的挑戰。本文首先從氣候變遷觀點出發，說明減緩與調適概念之分野。其次，扼要闡述臺灣氣候變遷調適作為，並分析當前社區層級之災害調適政策的現況與限制。第三，以莫拉克颱風受災之山區聚落作為案例，探討這些高災害風險社區所採取的各式因應（coping）行動。最後，試圖歸納山區聚落面對極端氣候的自主調適策略，並提出未來社區災害調適政策取徑（approach）的建議。

氣候變遷調適
　　聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）在第五次評估報告中（Assessment Report, AR5）指出，暖化趨勢和極端氣候事件已在亞洲大多數地區出現，且暖化狀況在未來將持續發生。同時，如熱浪、豪大雨、乾旱、颱風強度增加、海平面升高等極端氣候事件發生的頻率、強度等亦有大幅攀升趨勢（IPCC, 2014）。若再加上全球經濟發展與人口成長，可以預期未來災害次數、受影響人口以及災害損失等將益發嚴重。
　　隨著全球氣候變遷現象與影響日益明顯，如何因應氣候變遷衝擊已成為當前世界各國關注之焦點。為回應國際社會的殷切需求，聯合國於1992年通過氣候變遷綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），並提出減緩（mitigation）與調適（adaptation）作為主要的因應策略。簡單來說，前者目的為去除造成氣候變遷之成因，後者則是對於氣候變遷之影響做出回應（經建會，2012）。
　　減緩策略主要藉由減少溫室氣體（greenhouse gases）的排放量，或增加溫室氣體的儲存量，企圖降低或延緩氣候變遷的現象。一般大眾耳熟能詳的「節能減碳」，例如節約用水、選用節能電器、推動大眾運輸、提倡蔬食日、發展綠色產業等，皆屬氣候變遷減緩行動。調適則是為了因應實際或預期的氣候變遷衝擊，透過聚焦於脆弱系統或群體的調整行動，以降低氣候變遷之負面效應，或創造有利的機會。調適能以許多形態呈現，例如強化現有防洪設施的保護強度、避免高風險地區的土地開發行為、輔導產業轉型、推動災害保險等， 皆屬政府部門氣候變遷調適作為。社區民眾亦可以透過傳統的調適行為，例如墊高房屋地基、設置擋水板或沙包、將家具與物品搬移到高處，或提前疏散避難等方式，減輕人員與財產的損失程度。

臺灣的氣候變遷調適政策
　　有鑑於氣候變遷衝擊之嚴重與急迫性，行政院經濟建設委員會^[註1]（以下簡稱經建會）於 2010 年成立「規劃推動氣候變遷調適政策綱領及行動計畫」專案小組，並於2012正式核定「國家氣候變遷調適政策綱領」，做為未來政府各部門推動調適工作之依據（經建會，2012）。此綱領就災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性、健康共8個調適領域，詳細陳述各領域所受氣候變遷的衝擊與挑戰，並且提出完整的因應調適策略。後續為能具體落實此一綱領，又再於2014年提出「國家氣候變遷調適行動計畫102-106年」，以整合政府部門推動各領域之氣候變遷調適工作的核心行動項目（國家發展委員會，2014）。
　　在完成中央層級之調適政策綱領後，為能將推動層級擴及至地方，並具體落實調適行動；經建會首先選定臺北市與屏東縣此兩個氣候變遷高風險地區，做為前期示範計畫，由專業團隊協助研擬各自之地方氣候變遷調適計畫。經建會同時期也完成「地方氣候變遷調適計畫規劃作業指引」，整理出一套規劃作業流程，供地方政府做為參考（黃書禮等，2012）；其後，亦陸續補助各縣市政府辦理「地方氣候變遷調適計畫」。
　　綜觀中央與地方層級之調適政策，可歸納出幾個與社區及民眾有關之調適政策方向：
․ 以傳統教育管道為手段，將氣候變遷調適融入既有的教育制度。
․ 透過各式宣導媒介與手法，提升全民的氣候變遷素養。
․ 提倡社區與全民參與，例如舉辦全民氣候變遷調適運動、創意活動等。
․ 擴大災害資訊流通管道，強化氣候變遷之風險溝通成效。
　　在災害領域的調適政策方面，各層級政府雖認同社區層級調適能力之重要性與必要性，但主要的行動計畫卻僅見「強化地方與社區因應極端天氣事件之災害調適能力」、「強化極端天氣事件之衝擊因應能力」、「推動衝擊與危險地區資訊公開、宣導、預警、防災避災教育與演習」、「達到自主性防救災以及撤離強制效益提升之目標」等通則性的倡議（科技部，2014）。顯見當前臺灣對於社區層級的災害調適策略，欠缺以社區為本的災害風險治理思維，不但無法跳脫如宣導、教育、訓練、避難等傳統做法，更難以反映在地理空間與社區屬性之差異下，社區民眾可採取的不同調適策略。

偏遠山區聚落的災害因應策略
　　國家氣候變遷調適政策綱領中，明訂「優先處理氣候變遷的高風險地區」為總體調適策略之一（經建會，2012） ，顯見提升暴露於高氣候變遷風險地區的調適能力，乃當前調適政策的推動主軸。在氣候變遷的衝擊之下，臺灣未來有三個地區可能面臨較高的災害風險（科技部，2014），分別為：

․ 人口密度高與快速發展之都會社區
․ 海岸脆弱與嚴重下陷之鄉村社區
․ 高脆弱及敏感的山區聚落
　　在此三個高風險地區中，都會社區因人口密度高、易達性佳、經濟活動眾多等因素，往往配置有較多的防災工程，同時也較易獲取外界的調適資源。而位於海岸或地層下陷地區之社區，近年來因為海平面上升議題，亦廣泛受到政府重視與資源投入。反觀位於偏遠山區之聚落，在極端氣候影響下，因實質環境之高脆弱性，使得民眾生命財產面臨極大威脅；同時又因社經條件較差、缺乏資源與制度，因此其災害的因應與復原能力較差。然而檢視當前政府對於偏遠山區聚落的災害調適政策，大多偏重於疏散避難與原住民部落遷建，不僅欠缺適地適性的調適策略，也難以達到強化山區聚落自主調適能力之目標。
　　莫拉克颱風過後，為避免人民生命與財產繼續遭受災害衝擊，行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會與行政院原住民族委員會乃委託學者專家針對山區聚落進行安全評估，被劃定為「特定區域」或「安全堪虞地區」之聚落，因此面臨遷村議題。此一以安全考量下所衍生的異地重建模式，因災害風險評估過程欠缺民眾參與，同時在無法兼顧災民的生計議題、對於原住民文化欠缺理解、忽略遷村所造成的心理與生理衝擊等諸多問題下，導致社區民眾、民間組織、政府三者間的衝突與對立。在風災過後多年，因土地與文化鏈結消失、不適應平地生活、難以就業謀生等因素，許多已遷村民眾又陸續返回原聚落居住，或過著山上與山下往返的生活模式。
　　筆者奠基於實際參與莫拉克颱風受災部落的防災社區計畫推動經驗，透過不同時期對於部落關鍵報導人的訪談（key informants interview），並輔以二手資料之蒐集與整理，試圖剖析這些高災害風險的山區聚落，因著特殊文化與生活模式產生具地方性的調適行為。

　　1.屏東縣霧台鄉大武村

（作者攝影）

　　大武村為位於隘寮北溪源頭之魯凱族聚落，因經濟條件不佳，青壯年多至外地謀生；又因國小廢校緣故，實際居住人口僅有80人左右，且以高齡者居多。莫拉克颱風時，大武村內僅有4戶民宅遭到土石流波及，但由於聯外道路中斷，且短時間內無法修復，因此全村被撤離至山下安置。該村因為沒有被列入政府評定的「安全堪虞」地區，且部分村民並不願接受遷村提案，最終選擇返回原部落居住之重建模式。
　　雖然聚落所在位置並沒有立即危險，但因地處偏遠，且僅有一條聯外道路；在極端氣候影響下，因著降雨型態改變（強度、頻率皆增加），該村極易成為孤島。有鑑於部落內高齡獨居、慢性病患、行動不便等高關懷對象較多，如遇颱風、豪雨導致道路中斷，需就醫的族人恐有生命危險。因此，大武對於部落內的老弱婦孺，採取異地避難模式，在接獲颱風或豪雨等預警訊息後，會先通知這些族人，並協助撤離下山。部落另外在山下以善心捐款方式，購置空地並興建簡易的安置場所，用以暫時安置撤離下山之族人。部落內的中壯年族群，因需照顧農作物與家禽等因素，則選擇原地避難模式；透過年輕人巡視環境、婦女們照顧老幼，以及部落共食的方式，維持部落內的自給自足。
　　為了維持在山上的生活，大武在生計方面，改種植小米、紅藜、山當歸等原生農作物，並飼養較具野性、抗病力較佳的黑羽土雞；一則對於極端氣候適應能力較佳，二來可做為道路中斷後部落內部的儲備糧食。大武同時也與屏東大學林業研究室合作，發展部落生態旅遊，在創造生機的同時，也降低對自然環境的開發程度。

　　2.高雄市那瑪夏區瑪雅里

（作者攝影）

　　瑪雅里位於楠梓仙溪上游之河階台地，實際居住人口約300人，以布農族人口組成最多。莫拉克颱風時，因土石流爆發，導致近20戶房舍與民權國小遭到土石掩埋。經過部落開會決議後，決定採原村異地重建方案，於地勢較高的舊部落所在地「民權平台」上，以自力造屋之模式重建。
　　另在政府協助及台達電子文教基金會出資認養下，民權國小亦於民權平台上重新建校。為因應極端氣候之威脅，該校依綠建築精神所設計，建築物採通風防潮的高腳屋形式，並充分利用台地山勢調節溫度。透過參與式的設計過程，民權國小不但具有地方原住民意象，更考量到當地居民的避難需求，因此在空間規劃上，乃將防災避難功能一併納入考量；同時，因裝設有太陽能光電系統與水塔，災時也不用擔心停電、停水問題。
　　有鑑於大多數民眾仍居住於易遭受土石流影響地區，瑪雅採取原村異地避難模式，並已發展出一套自主疏散避難機制。在颱風警訊發布後，里長會先勸導重大疾病、長期服藥、孕婦等先行下山依親，並於收到土石流警戒後，偕同國軍預支兵力，協助族人集體疏散至民權國小。在民權國小的收容作業，乃以鄰為單位，由各鄰進行自主管理，大幅降低了對公部門的依賴程度。

　　3.臺東縣金峰鄉嘉蘭村

（作者攝影）

　　嘉蘭村為位於太麻里溪畔的山區聚落，實際居住人口近千人，大部分居民為排灣族，少數為魯凱族。莫拉克颱風時，因山洪暴發沖毀堤防，導致臨溪的60多戶民宅流失。受災民眾於災後暫時遷往位於鄰鄉的中繼屋，經部落決議後採取原村異地重建模式；於部落內地勢較高處，由公部門以土地徵收方式取得用地，並由民間組織提供資金，協助災民興建永久屋。
　　嘉蘭因聚落直接面臨了洪水與土石流的嚴重威脅，且居民遭逢過兩次颱風重創，大多認為現在的災害規模已超出過往之災害經驗，故具有相當高的危機意識，並積極推動防災社區計畫。莫拉克颱風過後，部落將原先因治安而成立的社區巡守隊，轉變為防救災組織。部落領袖與幹部經由災害風險評估過程，掌握災害潛勢地區，並針對部落的地理環境特性，規劃各分區的疏散避難計畫。同時積極導入防災科技，學習如何利用智慧型手機接收雨量與災害預警資訊。社區巡守隊於颱風警報發布後，則會啟動應變機制，定期巡邏危險地點，並量測降雨量、觀測河川水位；當雨量達警戒值，即開始進行橋梁管制、分區疏散收容等工作。
　　平時，社區巡守隊會利用部落既有之社會網絡進行防災宣導，如老人會集會、教會聚會、國小演練等；同時也積極培訓青年會，結合防災科技網路與山林生活智慧，傳承防救災知識和技能。另外，透過年度的「尋根之旅」，強化族人對於自然環境與天候的觀察能力；一方面可以學會自保，二來透過長期觀察環境之機會，監控河川上游環境變化，並能及早發覺災害徵兆。

結語
　　在氣候變遷影響下，災害的頻率、規模、影響程度、發生地點等皆具有高度不確定性，且不再依循過往的模式發生，導致災害風險更加難以預測與評估。山區聚落因實質環境的暴露程度嚴重，且社會經濟脆弱度偏高，又因獲取外部資源管道有限，因此受到氣候變遷影響程度益發嚴峻，故其調適能力之強化更顯重要。本文藉由分析莫拉克颱風重創之山區聚落，為因應極端氣候事件自主發展出的調適行動，歸納出不同災害風險特性之山區聚落可採取的調適模式，說明如下：
1. 避開風險
　　 對於實質環境具高災害風險（如房舍會直接受到山崩、土石流、洪水影響者），或具有較多災害弱勢居民之聚落，短期內應以降低人員傷亡為優先調適策略。建議可採取避開高風險區位之因應措施，例如，強化早期預警機制、擬定疏散計畫、採取異地避難模式。中長期的調適措施，則應以降低災害脆弱度為目的。建議可採參與式的災害風險評估方法，讓居民瞭解社區的災害脆弱因素、人員以及地點，同時盡量減少加劇災害風險之開發行為，以降低聚落遭受極端氣候事件的衝擊程度。
2. 降低風險
　　對於內部安全無虞（易因聯外道路斷而成為孤島者），或僅有局部地區面臨災害風險之聚落，短期內應採取能與風險共存之調適措施。例如，建立災時自給自足之觀念、提升災害風險資訊的普及化、強化災害監控與預警之能力、訂定備災計畫等，皆為此類社區可採取之調適行動。中長期則應以降低災害風險為調適目標，透過培力（empower）組織幹部，提升水文氣候災害的知識與因應能力；同時，藉由社區日常人際網絡，結合防災科技與地方生活智慧，提升居民的災害風險認知與調適能力。社區的避難收容場所則可以導入適應極端氣候的建築設計，亦可鼓勵聚落發展具災害韌性之社區產業，以減輕氣候變遷之影響與衝擊。
　　為因應不可預期之極端氣候事件所造成的衝擊與損失，調適已被視為氣候變遷的關鍵因應政策。由於氣候變遷具有高度的時空不確定性，在當前科技對於氣候變遷風險與脆弱度的瞭解有限、各利害關係人對於可承受之衝擊程度的認知不同等因素下，臺灣在氣候變遷調適作為方面仍有極大的進展空間。為能落實氣候變遷災害領域 之調 適工作，本文建議未來必須考量「由上而下（top-down）」與「由下而上（bottom-up）」兩種手段併進之方式執行。前者乃依賴政府體系，從國家層級至地方政府，採取各式災害風險治理手段，並以無悔（no egrets）、低悔（(low regrets）或雙贏（win-win）調適措施為優先（經建會，2012）。後者則是需針對高災害風險地區，導入社區為本的氣候變遷調適措施（Community-based adaptation to climate change，CBA），依循既有的社會網絡運作機制，納入地方之識   （local knowledge），方能發展出因地至宜的調適策略。