COP26氣候峰會已於11月13日落幕。作為COP21後最具重要性與代表性的締約方大會，COP26確實在全球數項減碳共識上有所進展，但多數專家認為，本次承諾目標仍然無法在20年內將全球升溫控制在攝氏1.5度內；根據目前各國的減碳承諾（NDCs），僅能將全球升溫限制在攝氏2.4度以內，且無法達成2030年依據2010年的水準減碳45%的目標。顯見人類在這場危及生存的氣候危機戰役中，儘管做了一些努力，卻仍未見扭轉乾坤的決心與態勢。
台大風險中心將針對本屆大會之數項具代表性的決議成果，進行回顧並評價之。並且，在回顧各項重要決議的同時，也會評估臺灣在相同命題上的處境與定位，應當何以回應這些已確立的全球共識。畢竟，對於境內整體碳排放量常駐世界前25名的臺灣而言，即便不是大會締約方，也應對國際社會負有減排的責任。
根據本中心之觀察，本屆大會在最具代表性議題上的談判成果或焦點如下：
- 達成減煤協議，但措辭從「逐步淘汰」改為「逐步減少」
- 中美聯合聲明承諾加強氣候合作
- 巴黎協定手冊第6條（全球碳市場機制）定案
- 百餘國簽署全球甲烷減排承諾（The Global Methane Pledge）
- 三十餘國已同意零排放車輛宣示，目標將零排放車輛促成新常態（New Normal）
- 停止砍伐森林
當然，本屆大會也不乏其他值得關注之重要議題，例如永續農業與土地利用、宣布多款氣候變遷調適資金、資助城市氣候行動計畫（UCAP），以及協助對抗性別不平等與氣候變遷的雙重挑戰等，皆是立意良好且值得肯認的成果。未來本中心也不排除針對這些具潛力的倡議或規劃深入探討，而本文在此仍以大會的軸心議題為主進行評論。
一、諸國達成減煤協議，但措辭從「逐步淘汰」改為「逐步減少」[註1]
作為COP26最關鍵的決議之一，減煤協議的談判進程，前景曾一片大好，卻在尾聲出現戲劇性的轉折。11月4日，大會宣布全新的「全球煤炭轉型潔淨能源聲明」（Global Coal to Clean Power Transition Statement），承諾逐步淘汰煤電，當時共有77個簽署者，包括46個國家，而其中23國則是首次承諾，如印尼、越南、波蘭、南韓等。此外，至少有25個國家和公共金融機構承諾在 2022 年底前終止對化石燃料能源部門的國際支持。數個國際代表性金融機構也響應並同樣提出具有里程碑意義的承諾，欲終止對未減產燃煤的對象的融資，其中包括滙豐銀行、富達國際和Ethos等主要國際銀行。
全球逐步淘汰燃煤的協議，儼然已經告捷。在當日，UNFCCC官方網站甚至以「煤碳的終結已在望」（End of Coal in Sight）為標題發布新聞稿。然而，即使「全球煤炭轉型潔淨能源聲明」對於國際減煤進程而言具有重大意義，但終究不是大會最重要的減煤議程。11月13日，在大會主軸「格拉斯哥氣候協議」（Glasgow climate pact）談判的最後階段時，因受到印度與中國干預，協議中的措辭從「逐步淘汰」（phase out）燃煤，改為「逐步減少」（phase down）。此舉被視為「淡化」（watered down）且削減協議的力道，儘管英國首相強森（Boris Johnson）信心喊話，表示「逐步淘汰」與「逐步減少」相差無幾（little difference），但對於本屆大會的成果而言，實屬沉重的打擊。
從印度、中國領銜干預減煤決議的作為來看，可以顯示長期、高度對於化石燃料存有路徑依賴的褐色經濟體，在摒棄燃煤的決心上會有所保留。然而這其實僅是長期存在的「富國求減碳、窮國求發展」矛盾具體化而已，和停止森林砍伐協議一樣，全球生產體系中，開發中國家通常需要消耗更多的環境資源提供給富國以求取經濟發展；除非富國能提供更多協助，否則不可能達到；也因此包括美國都承諾增加減碳援助，特別是讓開發中國家取得「足夠的潔淨能源」，否則最便宜的燃煤仍會是開發中國家的首選。最後，對於同樣屬於高排放經濟體的臺灣而言，也應當正視自身的減煤野心與時程。根據最新的能源統計月報(2021.11)，臺灣2020年的燃煤發電占比僅比2019年減少1.15%，此進度應同樣屬於「逐步減少」（phase down）此一消極詞彙。由此可見，臺灣若欲朝向淨零目標轉型，應當再行加速減煤之進程。
二、中美聯合聲明承諾加強氣候合作[註2]
美國與中國，也就是全球最大的二個溫室氣體排放國，此二國每年合計共同包辦了約全球40%的碳排。令國際間相當驚訝的是，中美二國在COP26大會上宣布將聯合針對全球氣候危機，一同抑制排放問題。二國意圖在溫室氣體減排、潔淨能源轉型、終端部門減碳與電氣化、循環經濟、碳捕捉技術應用、抑制甲烷排放，以及再生能源整合等面向上合作。雖然後續具體實踐狀況有待觀察，卻已讓國際間感到鼓舞。
從中美氣候合作中可以進一步體認到，日益嚴重的跨域與跨界風險的影響力。本中心同意，在氣候變遷的衝擊下，各國儼然已經無法各自為政，惟有跳脫政治隔閡，才能接近限制升溫攝氏1.5度的目標。
三、巴黎協定手冊第6條（全球碳市場機制）定案 [註3]
耗時已久的巴黎協定手冊第6條，終於在本次大會達成共識，允許各國透過購買由他國減排所得到的抵銷額度(offset credits)來達成氣候目標。巴西環境部表示，此成果為「屬於巴西的勝利」，因為其即將成為碳額度的大出口國，該國擁有龐大的亞馬遜森林，且具有建造風電廠和太陽光電廠的巨大潛力。然而，碳市場協議的通過，不代表沒有相伴而來的隱憂。對於氣候脆弱性較高的國家而言，他們擔心抵銷的機制可能會被濫用，來讓特定不良行為者規避減排。
對於臺灣而言，即便不屬於大會締約方，但依然有建立內部碳定價的迫切性。巴黎協定手冊的第6.2條，為國際的碳交易市場提供了合作架構，具有串接全球不同碳排放交易體系的功能。若全球各地碳交易體系逐漸在未來互通有無，臺灣勢必要及早因應國際趨勢，訂定適當的碳費價格、規劃碳費與碳稅之機制配套，以銜接上全球碳市場。
四、百餘國簽署全球甲烷減排承諾（The Global Methane Pledge） [註4]
在本屆大會上，美國與歐盟已宣布建立全球夥伴關係，目標在2030年之前，以2020年為基準減少30%甲烷排放。目前已有100多個國家簽署此倡議。歐盟執委會主席Ursula von der Leyen認為，這是各國為了減緩近期全球暖化，最有效的作為之一。
臺灣甲烷排放僅佔總溫室氣體的1.67%，1990年至2018年減少了55.96%，平均每年減量2.89%。值得注意的是，與國際主要來自農業排放不同；當前臺灣由於農牧業佔經濟活動比例較低，甲烷排放量以廢棄物部門佔51.24%為最多而非農業，且其中的事業廢水處理與放流成長約2.3倍，因此臺灣甲烷排放削減上應更注意廢棄物處理如何改善。
五、COP26零排放車輛宣示 [註5]
作為COP26的世界領袖峰會的突破之一，三十餘國已同意共同努力，使零排放車輛成為新常態（new normal），並目標在2030年或更早的時間點，使零排放車輛變得容易獲取、負擔與永續。目前已有一些新興市場（包括印度、盧安達、肯亞）同意於其市場加速朝向零排放車輛轉型。除了一般車輛以外，航運也是轉型重點之一，19個政府表示有意支持建立綠色航運走廊（green shipping corridors），即兩個港口間的零排放航運路線。比較遺憾的地方在於，美國、德國、中國與日本等汽車工業大國並未簽署。
針對此國際共識，可反觀臺灣曾於2018年宣布，將分別於2035與2040年停售燃油機車與汽車，但該規劃於2019年因油電平權之主張而被撤回。本中心期盼臺灣能符應COP26大會之共識，重新恢復並規劃停售燃油車之時程。當然，應當搭配完善的配套措施，作為停售燃油運具之前提，例如輔導傳統售車業進行產業轉型、油車相關從業人員的再培力等。
六、森林結束砍伐 [註6]
100多位世界領導人承諾解決森林砍伐問題，他們簽署了「格拉斯哥領袖森林與土地利用宣言」（Glasgow Leaders’Declaration on Forest and Land Use），要在2030年結束森林砍伐；這些國家擁有世界上大約85%的森林。不過這項協議也凸顯出森林資源豐富的一些北歐富國、加拿大與東南亞開發中國家的矛盾。印尼環境部長Siti Nurbaya Bakar認為這項宣言是「不適當和不公平的」。印尼擁有世界三分之一的熱帶雨林，與其他127個國家一起做出森林砍伐承諾，但印尼現在的經濟型態、發展階段，這樣的協議很難符合印尼發展規劃，他呼籲：全球目標應該進行微調。
代結論
綜觀本次大會的談判，主導因素仍然是「利益」，尤其是經濟利益；我們在終止用煤、停止森林砍伐或零排放車輛宣示等議題，都可以清楚看到，當一項減碳措施明顯抵觸到當前某些國家的利益時，那些國家就會傾向反對。每項協議的利益爭點不盡相同，有些議題區分為富國和開發中國家經濟型態、條件差異所造成的利益衝突；因此開發中國家普遍觀望和爭取富裕國家更多援助承諾。但過去富裕國家並未和開發中國家形成有效減碳的援助體系；例如2009年的COP15，已開發國家承諾在2020年前提供脆弱國家每年1,000億美元氣候融資的承諾，卻一直未能屢行。然而非常值得關切的是，澳洲和美國因為煤炭的經濟利益亦尚未簽署「全球煤炭轉型潔淨能源聲明」（Global Coal to Clean Power Transition Statement）；零排放車輛宣示也是，美國、德國、中國與日本這些汽車工業發達的經濟強國亦尚未加入，儘管這些國家的汽車工業都在積極走向電動化，但他們仍然未能更積極放棄目前的燃油車利益，另外就是這些國家都擔憂快速減少用煤和快速推動零排放車輛需要付出的「公正轉型」代價。
我們應該深刻體認到，道德訴求、呼籲和熱情並不能有效推動全球氣候政治進度，談判桌上辯論的是各國發展機會和利益現實。因此，推動綠色成長和循環經濟的新經濟模式顯得非常重要，像是美國甫通過的「重建美好方案」和8月通過的基礎設施投資和就業法案，粗估至少7,500億美元投資在氣候環境與新能源建設（準確金額和細目待公布）。這樣的方式即是中心聲明所建議臺灣的「擬定綠色基礎建設戰略 制訂相關預算法案」。換句話說，國家應對準淨零目標進行投資（包括公正轉型），排除與目標不相關的投資或補貼。
另外，氣候緊急和氣候政治是跨世代的議題；對青年世代而言，今日在談判桌上交換的、妥協的當前利益，猶如向「未來融資」。例如延後終止用煤，即是向未來世代的健康、環境融資，用於當前經濟利益。因此中心也長期呼籲，應適當賦權讓青年代表在跨世代議題中參與決策。針對前述之全球氣候政治現況，臺灣雖然無力翻轉富國對脆弱國家的氣候融資失利，但我國依然能夠針對全球2030年減碳45%的目標進行努力。本中心期盼政府能夠提出更具野心的長期減碳規劃、促進「淨零轉型政策主流化」，以符應國際2030年之近程減碳門檻，以及我國2050淨零願景之達成。
相關連結
註釋
[1] 本議題相關內容之參考來源如下：
COP EXTERNAL PRESS RELEASE(2021a). “End of Coal in Sight at COP26.” Retrieval Date: 2021/11/16.
Mason, Rowena (2021). “Boris Johnson plays down weakening of Cop26 coal ambitions.” Retrieval Date: 2021/11/16.
BBC (2021a). “COP26: What was agreed at the Glasgow climate conference?” Retrieval Date: 2021/11/16.
[2] 本議題相關內容參考來源如下：
NPR (2021). “U.S. and China announce surprise climate agreement at COP26 summit” Retrieval Date: 2021/11/16.
US – Office of the spokesperson (2021). “U.S.-China Joint Glasgow Declaration on Enhancing Climate Action in the 2020s.” Retrieval Date: 2021/11/16.
[3] 本議題相關內容參考來源如下：
Reuters (2021). “U.N. climate summit reaches carbon markets deal.” Retrieval Date: 2021/11/16.
EU official site (2021). “Questions and Answers on COP26.” Retrieval Date: 2021/11/16.
[4] 本議題相關內容參考來源如下：
BBC (2021b). “COP26: US and EU announce global pledge to slash methane.” Retrieval Date: 2021/11/16.
[5] 本議題相關內容參考來源如下：
COP EXTERNAL PRESS RELEASE(2021b). “Zero Emission Vehicle Pledges Made at COP26.” Retrieval Date: 2021/11/16.
Brooks, Cristina (2021). “COP26 declaration on zero-emission vehicles counts India, not US.” Retrieval Date: 2021/11/16.
[6] 本議題相關內容參考來源如下：
周桂田、王瑞庚(2021)。〈《COP26》美國「淨零野心」與多國協議快速觀察〉。2021/11/17檢索。
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