文/楊宗翰 國立清華大學環境與文化資源學系助理教授
還記得退伍那年,很高興通過高考法制類科考試,分發到行政院環保署法規會報到。報到的第一天下午,長官就帶著我這個公務菜鳥去環評大會上「見習」。當時的我對於會議中,環保團體與官方代表間的激烈衝突,留下了深刻印象。那天會後長官還溫和地說:「怎麼樣!第一天來上班,這有沒有嚇你一跳啊?」
原來,這就是環境法——鮮明的立場對立,熱辣的言詞交鋒,多元的價值衝突……從此,環境法對我而言,再也不只是大學書本上的那些行政法概念組合了。
其後在環保署工作的時光,我也參與了與美國聯邦環保署間的雙邊國際合作。在華府,我們與美國環保署衝突預防與紛爭解決中心(Conflict Prevention and Resolution Center)[註1]的官員交流。他們一再強調:處理環境爭議最好的方式,其實是預防。而預防環境紛爭的重點,則在於政策的溝通與協調。
然而,如何進行政策的溝通與協調,通常不會是法學院教育的重點,也甚少出現在當前行政法或國際法的主流學術文獻當中。
從那時我就開始思考:除了為生存、為自然生態奮而抵抗的環境法外,是否還有一種倡議「合作與創新」的環境法存在?在這種注重合作的模式下,政府、產業與人民能更有效率地傾聽溝通,以最精簡的成本,共同協力、甚至發揮彈性與創意來達成重要的行政目標。帶著這樣的問題意識,我嘗試在國外留學時,花時間尋找相關的答案。
在劍橋談Legal Innovation法律創新
幾年過去,時光場景來到了劍橋大學國際環境法的課堂上。在那年課程的指定閱讀文獻中,我讀到博士論文指導教授Professor Jorge E. Viñuales 所寫,內容相當有趣的一篇文章《如何運用法律技術處理環境法中的科學不確定性》(Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law)(Vinuales, J. E., 2010)。
仔細閱讀後,我發覺所謂科學「風險」,同時有其客觀與主觀的面向。根據英國風險大師Peter Sandman知名公式(Risk = Hazard + Outrage),風險(risk)其實是:客觀可科學估量的危害(Hazard),加上主觀來自公眾的不滿憤怒(Outrage)(Sandman, P. M., 1987)。基於該公式,我們可具體用來切入諸如:核能、食安、氣候變遷、全球化與國際經貿整合,例如台灣該不該與對岸簽ECFA或參與其他經貿整合……等議題,並思考在這些重要議題中,人民為何恐懼不滿?而政府又該如何與人民進行政策溝通?
Viñuales教授的文章,也是在承認風險有主、客觀面向的前提下,主張法律應是透過各種機制或程序設計,讓人民、政府、企業一同參與決策程序,來面對科學上的不確定性。Viñuales教授無論在課堂或與我個別談話時都提醒:作為律師、作為政府的法律人員,應該要特別去深入研究各類契約與協議。因為,契約條款其中蘊含許多即使在現有架構下,從事法律創新(legal innovation)的契機。只要法律人能靈活運用想像力,善用各種法律的技術(legal techniques)在契約條款的設計安排中,便有機會創造出更佳的政策效果。
我領會Viñuales教授應是將各種法律制度,也視為一種推動永續發展與社會革新的科技(Law is viewed as a technology to bring, guide and/or manage environment-driven societal transformation)。對於台灣,我認為此時此刻也正有需要,在現有的行政管制與氣候變遷因應政策上,注入全新、靈活的創意思考。
英國氣候變遷法與經濟誘因工具的成效
英國是工業先進國家中,氣候行動的領導者,也是最早法定2050深度低碳目標的國家之一。英國氣候變遷法(Climate Change Act 2008)在2018年時慶祝十週年之功。儘管論者指出:英國之減碳成效,有其自然與人文環境之因素(如位於北海,有良好之風能地理條件、或與歐洲大陸的電網相聯等)。然一般仍認為,該法在過去十年間成效卓著,透過政策的成功導引,使英國在維持經濟成長同時,能抑制整體溫室氣體排放量,此即De-coupling的「脫鉤效果」。
英國氣候變遷法內容廣泛,而其中最為核心的減碳工具,即是以經濟誘因為主之調控機制。事實上,英國在2008年氣候變遷法正式立法前,早已開始使用這些市場工具,並在英國政府不斷地檢討改進中,維持良好的推行成效(Pearce, D., 2006:149-158)。
關於以經濟誘因為思考的減碳工具,英國主要又有三項支柱:(1)碳交易市場 (Emission Trading System, ETS);(2)氣候變遷稅(Climate Change Levy, CCL);以及(3)氣候變遷協議(Climate Change Agreement, CCA)(Bowen, A. et.al, 2011)。請見下圖:
資料來源:作者自行繪製
目前文獻對於經濟誘因工具之討論,相當程度將焦點集中在氣候變遷稅(碳費或碳稅)以及碳交易市場的建立(Bowen, A. et.al, 2011)。對於氣候變遷協議(存在於英國政府與大量碳排企業間之契約協定),討論則相對較少。
其實英國政府早在2000年於其財政法(Finance Act 2000)中即推出氣候變遷稅,其課徵機制則是隨著企業、公部門與其他受管制者的能源使用情形,於能源帳單中一併課徵。而課徵的稅率,則視使用能源種類之不同(如:電力、天然氣、LPG或其他能源)而有不同的費率[註2]。英國政府並對此費率,動態進行調整與檢討。而最新一期之CCL費率如下:
表一 英國氣候變遷稅歷年收費費率表
資料來源:Climate Change Levy rates.
CCL的推動,確實為英國政府創造許多財源。並且有隨費率調整,逐年上升之趨勢(請見下圖)。英國政府也將收益直接回饋用於氣候變遷減緩與調適之相關工作中。
圖2 2001年至2019年英國(氣候變化稅)的政府收入金額
資料來源: Statista.
其中英國經驗尤值注意的一點是,在推動氣候變遷稅的同時,有一項重要且具彈性的配套,即氣候變遷協議(Climate change agreements)。為鼓勵企業自行減量,企業或產業公會也可進一步與英國政府簽訂這類氣候變遷協議。
具體而言,企業若達成CCA協議中所訂定的改善能源效率或降低排放量之目標者,則可獲得氣候變遷稅費減免之直接優惠(折扣率也在動態調整)。除CCL之減免折扣外,英國政府還提供其他的政策優惠,例如:企業之實際排放量若低於自願減量目標者,超出部分將可獲得參加自願性排放權交易制度的核配量(allowance)。
而在締約類型上,CCA 主要設計由能源密集產業方參與,目前主要有兩種締約類型:(1)傘狀模式-透過行業協會或產業公會與英國政府締結;(2)個別CCA-成立於個別企業與英國政府部門之間。根據統計,目前英國的兩項主要氣候變遷協議,大約已涵蓋境內9,000個受管制的排放源(facilities),每年一共抵減了30億英鎊的氣候變遷稅,運行規模龐大(UK EPA, 2013)。在評價上,CCA從2001年運行後,各方反應與成效皆佳。英國政府於2020年6月啟動公眾諮詢程序,計畫將此CCA之制度規劃,持續加以調整,並延長至2025年3月(CCA, 2020)。
對於台灣溫管法與下一階段減碳之政策啟發
台灣在各界努力下,於2015年通過溫室氣體減量及管理法,並於巴黎協議通過後,隨即發布國家自定預期貢獻(Intended Nationally Determined Contribution, INDC)(行政院環保署,2015)。此外,近年更宣示自願遵循聯合國永續發展目標UNSDGs等積極作為儘管有這些努力(環保署,2019),台灣在國際減碳各項指標上,卻仍有許多努力空間。因而在 2020年,各界續起推動溫管法之修法工作,也有朝整體訂立「氣候變遷行動法」目標努力之提案(法源法律網,2021)。
無論是環保署官方版的修正草案內容,抑或立法委員與其研究團隊之「氣候變遷行動法」草案,其中經濟誘因減碳工具之設計,均備受矚目。而各方爭議的焦點,持續關注在於台灣是否推動碳費與碳稅,以及費率如何訂定的議題。
為此,環保署去年也曾委託倫敦政經學院Grantham氣候變遷研究中心,研究台灣合適的碳費標準。該報告指出,台灣合理之碳定價應從每噸10美金起跳,逐年於2030年時上調至98美金。碳稅或碳費之課徵,預計將對企業與產業轉型產生巨大之衝擊,且亟需政府提出配套措施。在此報告完成後,政府對碳費與碳稅之費率迄今尚未有所定論。筆者認為,此重大爭議點或許也正是參考英國CCA推動經驗,訂立彈性方案,並進行政策溝通之契機。具體而言,台灣可考慮在推動碳費與碳稅的同時,參考英國氣候變遷協議之模式,作為政策之配套說帖與實際調控模式。
筆者認為,台灣於此時考慮推動氣候變遷協議,或許有三點重要利基:(1)緩和推動碳費或碳稅對產業之巨大衝擊,也正向迎接國際碳關稅之趨勢。藉由提供彈性協商之空間,將使經濟誘因工具之接受度提高,以利後續徹底執行;(2)CCA於國際上(例如:英國)已有多年的施行經驗,且具有完整的契約範本、清楚的推動流程均可供參考,以及(3)藉此契機,或可帶來台灣政府機關管制文化之正向翻轉與變革,從過往的命令控制模式,進入市場機制之調控,甚或引入經濟學上「Nudge」的輕推理論。
事實上,台灣過去對類似日本公害協定之環境保護協議,已有前例,如:台塑與宜蘭地方政府間之環保協議書(葉俊榮,1997:165-198)、民意參與電源開發的制度化設計(簡資修,2004)等,法制上也已有相當完整的法源與建置(如:公害糾紛處理法、行政程序法中的行政契約等)。然而,為何台灣不流行以環境保護協議等契約/協議進行治理的模式?這是一個值得進行法實證或法文化研究之課題。
依孟德斯鳩在《論法的精神》一書中的看法,法律與各種政體、風俗、氣候、宗教、商業等應該存在相互關係(孟德斯鳩,2019)。然有許多法界先進也指出,原因應在於我國公務員擔心涉及圖利的問題。但這也恰好是,劍橋Viñuales教授所言,法律人或律師應該積極發揮想像力,在諸如行政契約或氣候變遷協議條款設計中,靈活運用legal techniques進行法律創新,達成管制目的的空間。
創新,有時不僅是科技硬體的創新,而是在軟體與心態(mindset)上的創新。
輕推,使台灣更好
2017年諾貝爾經濟學獎得主是Richard H. Thaler 賽勒,他提出了推力/助推理論(Nudge Theory)(Thaler, R. H. ,2018:1265-87)。賽勒研究的出發點,是探討可否透過某些微小的設計,來改變人的行為(如:超市大賣場在地上放一些指引箭頭或標示,能否導引改變消費者的行為)。「輕推」的精神,不在於強迫,而是一種提醒與助推。Nudge不會強迫人們必須選擇某一特定選項,而是透過溫和的「導引」使人們傾向且很容易做出受期待的特定選擇。
而這類行為經濟學的思考,事實上也能融入政策設計與執行。英國政府在2010年卡麥隆政府時期,就曾成立行為研究小組(Behavioral Insights Team),即輕推小組,將行為經濟學的啟發,落實於實際政策執行之中(John, P., 2014:257-267)。
台灣政府近年在許多施政層面上,確實皆曾付出甚多心力,但似乎時常未獲各界的掌聲與認同,原因何在?在許多像是碳費、水電價、核能或其他科技爭議的案例中,不斷採取對民眾或產業的「直球對決」,有時或許並非最佳策略。 如何靈活調整政府的角色,從命令管制、市場機制到輕推引導,探索各類創新方案的可能性,並節省行政成本與提高政府效能,應是當前重點。
爭議度甚高的碳費、碳稅課徵,政府確實需要思考配套,而英國氣候變遷協議的搭配設計,或許能提供台灣作為因應氣候變遷管制創新的一個新開始。
資料來源:
- CCAs. (2020) “ proposal for scheme extension and views on reforms for any future scheme - government response.”
- John, P. (2014) . “Policy entrepreneurship in UK central government: The behavioural insights team and the use of randomized controlled trials.’ Public Policy and Administration 29 (3) : 257-267.
- London: Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment, London School of Economics and Political Science, and Vivid Economics (2020). “Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment and Vivid Economics (2020) Carbon pricing options for Taiwan”.
- Pearce, D. (2006). “The political economy of an energy tax: The United Kingdom's Climate Change Levy.” Energy Economics 28 (2) : 149-158.
- Sandman, P. M. (1987). “Risk communication: facing public outrage.” EPA J. 13: 21.
- Thaler, R. H. (2018). “From cashews to nudges: The evolution of behavioral economics.” American Economic Review 108 (6):1265-87.
- UK EPA. (2013). “The Climate Change Agreements Charging Scheme,.”
- 行政院環保署新聞稿(2015)。〈與全球溫室氣體減量同步 我國發布「國家自定預期貢獻」目標〉。
- 行政院環保署新聞稿(2019)。〈環保署加入永續發展目標聯盟(A.SDGs)展現落實永續發展目標決心〉。
- 法源法律網(2021)。〈立法院委員洪申翰等39 人擬具「氣候變遷行動法」修正草案(原名稱:溫室氣體減量及管理法)。
- 葉俊榮(1997)。〈法律與實力之間:環境保護協議書在臺灣的發展〉,頁碼165-198。臺北:翰盧出版。
- 許明龍(譯),Montesquieu(原著)(2019)。《論法的精神(上、下卷)》。台北:五南出版。
- 簡資修(2004)。民意參與電源開發的制度化設計,收錄於氏著《經濟推理與法律》。臺北:元照出版。