文／李仲軒 國立中山大學中國與亞太區域研究所 助理教授

　　我國的《溫室氣體減量及管理法》（以下稱溫管法），自2015年公布施行後，在2021年迎來第一次重大修訂的契機。除了主管機關環保署提出修正草案，立法委員洪申翰的《氣候變遷行動法》草案，也提出完整的對案，共同構成研究思考此次修法的討論基礎。

　　討論此次溫管法研修的相關問題前，首先至關重要的，是先釐清我國氣候體制的核心價值與架構。本文認為，不論是各種氣候政策、國際承諾、氣候法制的形成，都應當立基於當面臨氣候變遷的威脅，國家對於人民負有的保護義務，並以此為核心基礎，開展全面的氣候體制。架構氣候體制內的法律關係，包含所有氣候法制的訂定與修正，解釋與適用，也都應當置於此一框架下討論。不論我國本次溫管法修訂之動機，是否與因應歐盟規劃在2023年1月1日以前實施的「碳邊境稅」（Carbon Border Tax, CBT）相關，諸如此類的權宜性思考，不宜作為錨定我國氣候法制的基礎，固不待言。

　　國家對於人民負有免於全球暖化所帶來之極端氣候的保護義務，意味著對於氣候變遷的減緩與調適，不只是一項關涉公益的公共任務，甚至也不只是國家願意自主承擔的任務。國家對人民負有保護義務，代表著國家對於該任務的遂行，至少在所謂「不足禁止原則」所要求的範圍內，負有法律上的義務，若未能達到最低限度作為義務，則國家將面臨進一步法律責任的追究。

　　此處國家對人民的保護義務，可能有多重或多種可能的法律基礎，本於法律、憲法、乃至國際人權法，皆係可能的規範論證起點。在我國，至少在國內法的層次，尤其是憲法的領域中，可以確定國家對於人民，負有本於基本權的保護義務。亦即，人民本於其所具有的憲法上基本權利之保護面向，得向國家主張其保護請求權。當然這並不排除在我國還有其他建構國家對人民的保護義務的可能規範基礎，例如，已透過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》所內國法化的兩大人權公約，亦有可能提供類似的規範基礎。但不論如何，當面臨攸關人類生存的關鍵問題，國家必然存在保護人民的責任。而國家對於氣候變遷的保護義務及其範圍，對於形成任何國家氣候政策與立法，乃至作成具國際法意涵的國家自主承諾以參與全球氣候治理，都具有根本性的重要意義。

　　由此看來，此次修法過程中，各種氣候法制修訂方案之關鍵意義，實為體現國家為履行氣候變遷的保護義務所開展的立法任務。因此根本之方向，尤其必須注意不足禁止原則所要求的最低限度之作為義務，此亦為受保護人民行使其保護請求權所涵蓋。簡言之，以充分且具說服力的法律說理，確立國家積極行動的核心與底線，將會是相關氣候立法、氣候政策制訂乃至參與國際氣候治理，最重要的拱心石（Keystone）。這反映在本次修法中各種引起討論的具體問題上，包括減量目標的設定、該法的行政層級及各部會權責、管制工具選擇、訴訟救濟等，都必須在國家應善盡保護義務的方向指引下展開。

　　既然立法者透過此次修法，實質上是在履踐其保護義務，其固然享有相當的立法形成空間，但對於上述各種具體問題，卻並非可以恣意進行政策選擇。如果存在裁量怠惰或裁量濫用情事，就可能衍生後續責任及訴訟。尤其是為了確保保護義務，就最低限度保障之範圍內獲得實踐，即應思考人民於此可能具有公法上權利，得於國家怠於履行其保護義務，或保護不足時，提起訴訟救濟。其具體訴訟途徑可能是以依《行政訴訟法》第5條（課予義務訴訟）或《行政訴訟法》第35 條（利己之團體訴訟）提起訴訟。於其依法定程序用盡審級救濟後，依據現行法《司法院大法官審理案件法》第5條第一項第二款，以及將於民國111年01月04日生效的憲法訴訟法第59條，提出憲法訴願。

　　舉例而言，關於是否應確立2050年淨零排放目標，以及該法的主管機關是否應由環保署提升至行政院之層級，或至少揭示多數部會都具有一定的相關權責，乃至關於作為經濟誘因管制工具選擇的各種碳定價模式是否允妥等，都應當可以由「國家對於人民負有免於全球暖化所帶來之極端氣候的保護義務」作為出發點，提供相當的基本指引。以下謹以「公民訴訟」之必要性與合憲性為具體例證，進一步說明，國家保護義務的思考，對於釐清「公民訴訟」條款所引發的諸般爭議，所具有的實質意義。

　　如果以國家保護義務的架構，檢視《氣候變遷行動法》草案第40條所草擬之「公民訴訟」條款，首先值得思考的是，不論該條設計是否僅限於客觀公益訴訟，根本而言，是否容認公民訴訟，可能並不全然是屬於立法政策決定的範疇。

　　詳言之，該條基本上沿用我國包括空氣污染防制法在內的四部環境法律所建立之公民訴訟模式，使得提起訴訟之主體，包含「受害人民」與「公益團體」兩大類。有學者認為依此模式所創設之公民訴訟，可以視為兼含主觀訴訟與客觀訴訟，也就是說，可以是為了公益，或是個人權利、法律上利益，而提起該訴訟。亦有認為所謂「受害人民」，仍應置於客觀訴訟的類型下來思考，從而對於受害的概念，未始不能給予較廣泛的理解，並不必然要解釋為等同於行政訴訟中的權利保護要件。

　　這些觀點都有其有力的論理，此處之目的不在於其中的抉擇，而是要提醒相關討論，一則是以過去空氣污染防制法在內的幾部環境法規範為基礎，並非特別著眼於氣候變遷之事物本質；二則，過去的討論通常並未在國家負有保護義務的架構下來理解相關訴訟制度設計之意涵。

　　因此值此修法之際，必須反省處理，在國家保護義務框架下的氣候訴訟中，幾個特殊問題：

• 氣候訴訟中之「受害」如何界定？以實質、可能的損害為標準？美學、休閒、文化、環境、生態的利益的受損，是否可以構成所謂「受害」？或者可以視基本權利的保護義務面向是否受到侵害為據？
• 氣候訴訟中之公益或是個人權利、法律上利益，如何區分？更根本說，在氣候變遷的問題上，由於所有人都會受到影響，公益私益如何截然區分？是私益不能同時是公益嗎？影響所有人的私益，是不是公益？個人受有損害，但亦為公益提起訴訟，不可想像嗎？這或許恰恰在氣候訴訟有其意義。以國家保護義務的觀點思考係爭問題，正可以提供相當之啟發。
• 如果該公民訴訟具有主觀訴訟之成分，則可視為接續前述保護義務救濟之衍生制度設計。由於如前所述，在我國開啟保護義務救濟相關訴訟，必需要窮盡救濟程序，所以至少必須能夠取得訴之利益，以進入司法程序。對比國際間目前可見的幾件氣候訴訟，對國家提起訴訟，主張國家應負起保護人民的責任，並無訴訟制度上的明顯障礙，其案件審理亦無窒礙難行之處，在我國卻要度過重重關卡，實有必要檢討反思此種制度設計之意旨及影響。在我國訴訟制度下，縱使途徑較為曲折複雜，但最低限度至少應該確保救濟之可能，方符合有權利斯有救濟之本旨。就此觀之，「氣候變遷行動法」草案第40條或可視為氣候變遷領域之「保護規範」，提供人民廣泛的「公法上權利」，以銜接其保護請求權，並確保國家實踐其保護義務。如此，則該草案第40條所可能開啟的訴訟管道，不論是認定為公益客觀訴訟，或是廣泛提供人民訴之利益的主觀訴訟，或甚至兼具，不論如何設計，都具有確保權利救濟可能之憲法意義，而非全然屬於立法者政策選擇之問題。
• 關於該草案第40條所可能引起的破壞權力分立的疑慮，固然可以由具體微觀的層次予以回應。例如，依該草案所示，氣候變遷行動法主要是設定管制架構及提供管制工具，僅於其所授權制訂之命令中存在較多具體直接對公私場所產生規範效力的管制措施。而該法之公民訴訟係針對對公私場所具有直接管制效力者，原則上並不會涉及政策性立法之部分。退而言之，縱所涉及係法規而非行政處分，依據釋字第742號解釋，如若損害特定人或可得確定多數人之權利或法律上利益者，基於有權利即有救濟之憲法原則，仍不排除準用訴願法及行政訴訟法，有關違法行政處分之規定，予以救濟之可能。由此觀之，縱使所涉為法規範（包含行政命令），亦非不得由行政法院判命行政機關除去該「違法」之規範，亦不必然存在違反權力分立之疑慮。
• 但如果進一步由保護義務的角度觀察，這主要涉及不同權力部門在同一憲法義務下，共同實現義務的任務分工問題。尤其司法權是否過度介入立法，乃至行政權的範圍，必需慮及由於事涉權利保護問題，必然屬於司法解釋、適用（廣義）法律，以確認權利義務關係的司法核心功能，為人民權利保護、救濟之所必要，更不生違反權力分立的問題。

　　作為結論，本文最後想要提醒的是，如同前文所闡述，國家對於人民負有免於全球暖化所帶來之極端氣候的保護義務，並不只限於以憲法作為規範基礎。如果真的面對氣候滅絕的狀態，而國家仍缺乏有效作為，則或許屆時人類就只能憑恃人性尊嚴所秉賦，即最後的「裸權」，實現自力救濟。正如水污染防治法中訂定公民訴訟條款時之立法理由所指出的，必需「提供民眾一條體制內的參與管道，以免訴求無門而動輒走上街頭」。面對氣候運動串連的能量、國際氣候政治的壓力，各種擴大公民參與與法院協力，共同合作提升政治動能的嘗試與努力，都值得正面積極看待。