氣候變遷法制變革與展望
聚焦溫室氣體減量及管理法修法草案研析
文／宮文祥 東吳大學法學院系副教授
一、緒論
「由於氣候變遷情勢持續嚴峻，聯合國要求各國加速進行溫室氣體減量工作， 儘速達成碳中和長期目標，同時強化推動氣候變遷衝擊之調適作為。檢討溫室氣體減量及管理法 [註1]施行至今，在管制工具、經濟誘因制度及調適整合工作上仍有不足，現行法有修正之必要。」（環保署，2020）『為積極回應國際趨勢及強化國內減量作為，明訂部會應推動之 溫室氣體減量事項及因應氣候變遷調適權責，並增設中央氣候變遷因應會報；參考國際碳定價作法，授權徵收溫室氣體排放管理費，建制經濟誘因制度;運用溫室氣體管理基金，發展低碳技術，促進低碳經濟發展；修正效能標準作為行政管制工具 ；增列調適專章，增列因應氣候變遷調適相關措施，建構各級政府因應氣候變遷之韌性體系，爰擬具「溫室氣體減量及管理法」修正草案…，並將名稱修正為「氣候變遷因應法」」。[註2]
確實，因為氣候變遷而受到具體影響的情形似乎越來越多，國際關注氣候議題的熱度儘管在前一段時間因為疫情關係彷彿有所降溫，但近來因UNFCCC COP26會議即將到來[註3]，甚至當美中兩國存在緊張關係之下，仍針對相關議題發表聯合聲明（BBC NEWS, 2021），問題的嚴峻性自然不言可喻，也呼應了前述修法的必要性。
然而，多年來各國對於氣候變遷的相關條約規範，就其法律效力、減緩與調適的比重，以及如何具體實踐「共同但有差別的責任（Common but Differentiated Responsibility）」等概念，一直存在著相當的爭執。呈現的是傳統由上而下的規範難以達成，實行效果不彰。因此，2014年祕魯利馬COP20改變以往的作法，各締約國一同協商2015年於巴黎COP21時簽署的後京都議定書，其內容將立基於各國提出的「自主預期貢獻（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs）」，各國自行訂定「由下而上」的合理減碳目標。我國亦因此提出自主預期貢獻（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs），並於民國104年7月1日公布施行之溫室氣體減量及管理法。
因此，針對由下而上的環境治理概念，是否、以及如何，落實於環保署的修法中，乃至於從地方的角度來看，相對於國家作為應對的主體，地方政府、社群，甚至包括婦女、青少年以及原住民等，又可扮演何種積極的角色，抑或是被動、乃至於受制於中央政府由上而下的管制?本文嘗試初步予以檢視並說明之。
二、氣候變遷應對之參與模式
承前所述，國際氣候治理的實踐， 可分為自京都議定書以下至COP19會議前之「由上而下」（葉俊榮，2015），透過國家間達成協議或承諾之模式，逐漸轉化成「由下而上」各國自主提出貢獻之模式（2014年祕魯利馬COP20）。而此並非僅於國與國之間 ，於國內法領域亦常見。具體言之，前者，在國際條約上，京都議定書可為代表，即透過協定直接賦予締約國一定義務。在內國法上更是常見，即一般國家所習慣地以上對下之方式進行規制。而後者，像是巴黎協定[註4]僅要求締約國自動設定減量標準 ，並向國際社會通報。這樣的做法，在內國法則如同法規範僅要求受規範業者自主申報的機制。
礙於篇幅，本文僅聚焦於由下而上之介紹[註5]亦即，相對於由上而下之規範模式，現今更為講求由下而上的平等參與，當存在更多元的參與，乃至於更多層次的實踐，甚至得以藉此矯正可能的政府失靈，進而被賦予使得巴黎協定得以續存的關鍵[註6] 。而其概念是當政府還在爭論分歧的國際條約時，企業和公民社會組織因著各自的利益，能更有效地採取迅速行動。如：
1、於國際層次上，固然多以國家為主要行為者的國際氣候治理，但也越來越多有著跨國公司、非政府組織為行為者的跨國氣候治理；
2、在區域層次，則有以國家為主要行為者的區域氣候治理，如歐盟、北極地區周邊國家的合作；
3、在內國層次，則有以鄉鎮市等社群為單位（盧鏡臣，2015），進而呈現多元行為者參與的地方氣候治理形貌，甚或跨層次而有多元行為者參與的多層次治理。
以巴黎協定為例，有以下的規範[註7]：
● 巴黎協定第七條：
第2、 締約方認知到，調適是所有各方面臨的，具有地方、次國家、國家、區域和國際層面的全球挑戰，它是為保護人民、生計和生態系统而採取的氣候變化長期全球應對措施的關鍵组成部分，並對此作出貢獻，同時也要考慮到對氣候變遷不利影響特别脆弱的發展中國家迫在眉睫的需要。
第5、 締約方承認，調適行動應當遵循一種國家驅動、注重性别問題、參與型和充分透明的方法，同時考慮到脆弱群體、社區和生態系统，並應當基於和遵循现有的最佳科學，考量包括傳統知識、原住民族知識和地方知識之系统，以期將調適適當地考量並纳入相關的社會經濟和環境政策以及行動之中。
● 巴黎協定第十一條：
第2、 能力建設，尤其是針對發展中國家締約方的能力建設，應當由國家驅動，依據並因應國家需要，促進締約方的本國自主，包括在國家、次國家和地方層面。能力建設應當以獲得的經驗教訓為指導，包括從《公约》下能力建設活動中獲得的經驗教訓，並應當是一個參與型、貫穿各領域和注重性别問題的有效和遞加的進程。
三、對於地方制度的論述
相對於我國憲法對地方制度概略式的規範，進而有所謂的「均權原則」（憲法第111條參照）以作為中央與地方分權的判準。然，爭點往往就是在於究竟如何判斷何種事務之性質屬於中央、何種事務之性質屬於地方？因此，或可從學理上稍做說明，以作為後續檢視的依據。
基本上，地方制度有著以下學說以為證立的基礎：固有權說、法律承認說、制度保障說，以及人民主權說（東吳公法中心憲法小組，2018）。或可言之，我國大法官解釋似乎採取的是制度性保障說，也就是國家本於憲法有義務去建構地方自治所應具備的架構與規範，但不得侵害其應享有之權限。亦即，立法者在形塑地方自治的具體內容時，不得侵犯前述地方自治團體所得享有權利之核心領域，更不應架空、掏空地方應享有的自治空間（法治斌，2020）。
就此而言，以氣候變遷、環境治理為例，有別於過往強調的由上而下，現今發展出由下而上的管理概念，此一概念的延伸在內國法層次上，強調應以地方，甚或以鄉鎮市等社群為單位，以多元行為者參與地方氣候治理，進而建構出跨層次、有多元行為者參與的多層次環境治理。而這樣的精神，即可回應前述巴黎協定中，所看到其同樣也進一步強化城市與次國家體系所可扮演的角色。如此的思考，其實正符合地方自治有其因地制宜之需要（釋字738號解釋參照），也得以提供更為活潑、彈性的對應策略。總此，面對如何判斷地方自治事項、中央委辦事項，乃至於是否存在共辦事項（釋字550號解釋參照），應秉持前述的精神，讓地方能有更積極參與之機會，以落實因地制宜之需要。
四、草案中對於地方積極參與角色之弱化
至於目前官方版的草案，有關地方之規定，倘若以前述應對氣候變遷所應有之環境治理的態度來看，檢視是否本次修法有落實由下而上、乃至於有無確保地方政府有著憲法應予以保障的地位來看，概略整理暨簡要評析如下：
| 草案 [註8] |
評析 |
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第五條： 政府應秉持減緩與調適並重之原則，確保國土資源永續利用及能源供需穩定，妥適減緩及因應氣候變遷之影響，兼顧環境保護、經濟發展及社會正義，考量跨世代衡平義務、性別平等及弱勢族群之權利。 |
肯認草案第五條。惟，在宣誓之下，重點仍在於如何實踐！又，整部草案後續規範實未見有關世代正義、性別平等、族群正義之規定。似顯此條文僅具形式宣告之用。 |
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第六條： 溫室氣體管理相關方案或計畫，其基本原則如下: 五、提升中央地方協力及公私合作，並推動因應氣候變遷之教育宣傳與專業人員能力建構。 |
提到中央與地方協力、乃至於公私合作。惟，所謂的公私合作，所指為何（獎勵補助？）？甚者，此款規定與NDC之間的關係為何？（參照修法理由） |
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第十三條： 中央業務主管機關應依行動綱領及階段管制目標，並邀集中央及地方有關機關訂定該部門溫室氣體排放管制行動方案 (以下簡稱行動方案)，經提報諮詢會審議後，報請行政院核定後實施。其內容包括該部門階段管制目標、評量指標、期程及具經濟誘因之措施。 |
一改現行規範（參照第九條），提到邀集地方機關，以擬定行動方案。惟，此一邀集，除了是否係屬「應」確遵之事項外（說明欄參照），更在於地方機關在此一程序中所扮演的角色與功能為何？（此外，參照草案第十八條說明欄：中央、地方「共同」制定行動方案。惟，何以遲至此處才做說明，而非於本條中解釋、強調之） |
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第十七條： （第一項）直轄市、縣(市)政府設直轄市、縣(市)氣候變遷因應會報，其任務如下：一、因應氣候變遷之計畫及執行成果審議。 二、因應氣候變遷相關資源之分配。 三、跨局處因應氣候變遷事務之協調整合及推動。四、其他依法令規定事項。（第三項）直轄市、縣(市)政 府得依業務需求，組成專案小組，協調、整合及研議特定專案，執行交付之任務。 |
地方政府的氣候變遷因應會報，究竟功能為何？實際權限為何？尤其在於整部法律，承繼溫管法原本之定位，地方政府僅在於執行交付（交辦）的事項（草案第十七條第三項參照）。似乎否定其容有涉及地方自治事項之可能（甚至連協辦、共辦事項都不存在？） 惟，說明欄中強調，此乃為了因應由下而上、地方政府參與相關國際事務之強化……。似乎回應了本文論述的主軸，然，僅從條文無法窺見其間關聯性。呈現的仍是由上而下的思維。 |
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第十八條：（第一項）直轄市、縣 (市)主管機關應依行動方案，訂修溫室氣體管制執行方案(以下簡稱執行方案)，經該機關氣候變遷因應會報審議後，報請中央主管機關會商中央業務主管機關後核定。（第二項）直轄市、縣(市)主 管機關應每年編寫執行方案成果報告，經該機關氣 候變遷因應會報審議，並提報中央主管機關後對外公開。 |
對於減排有所謂的「溫室氣體管制執行方案」，必須報請中央「核定」，除了同樣有否定存有地方自治的空間外（固然，說明欄強調依多元的在地特色…；惟，重點似乎更在於核定流程的簡化）；對照草案第三十九條，地方政府研訂「氣候變遷調適執行方案」，此處使用的是「備查」。二者間之差異？（公文祥，2018）此外，對照草案第三十五條（同屬調適專章），中央在研擬行動方案時，則沒有如同草案第十三條要求應邀集地方機關參與之規定。 |
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第三十八條: 各級政府應推動氣候變遷調適之事項如下: 一、依前條氣候變遷推估資訊及氣候情境，進行氣候變遷風險評估，研擬與推動調適策略與方案。（其他省略） 第三十九條： （第一項） 直轄市、縣 (市)主管機關應協助配合國家氣候變遷調適行動方案推動執行。（第二項）直轄市、縣(市)主 管機關應依國家氣候變遷調適行動方案及其他法令規定之氣候變遷調適事項，研訂氣候變遷調適執行方案，經該機關氣候變遷因應會報審議後，報請中央主管機關會商中央調適業務主管機關後備查。（第三項）直轄市、縣(市)主 管機關應每二年編寫氣候變遷調適執行方案成果報告，經該機關氣候變遷因應會報審議後對外公開。 |
明列各級政府應推動氣候變遷調適項目。就這些項目，仍存在有中央與地方應該如何分權的問題？且以第三十八條與三十九條前後關係，此處的調適策略與方案，與執行方案（第三十九條）之關係為何？ |
五、結論
在全球化發展的趨勢下，行政管制在因應全球性競爭的要求，乃至於面對解除管制的訴求（連結市場經濟誘因制度），產生民主程序的功能不彰。因此，由下而上所強調的企業與公民社會的參與，甚至包括地方自治團體的角色，這些正可以提供檢視的重點。
而這些均同時涉及相關規範會產生對於受規範業者，以及一般大眾可能的權益限制；進而應有以下再思考之處：
- 「法治國原則」下所強調的「依法行政」、「法律保留」、「明確性原則」與「法安定性原則」等要求，是否落實於修法之中。
- 透過程序參與，不論是「程序正當程序」，乃至於「實質正當程序」，憲法行政正當程序的實踐，是否充分體現在修法草案裡。這些必然是面對內國法在制定上應予以貫徹的重要原則。
- 應正面肯認，乃至於具體化地方政府、社群，以及弱勢族群在前述原則下所享有參與權利之確保，甚至賦予其更為積極之角色扮演之可能。
總體來說，面對實踐溫管法的具體建議，尤其處理修法所應重視之爭點（由下而上的另一面向）：主管機關在處理減量與調適政策之決定與具體措施之落實，應當回應大法官所一再強調的正當程序，其中應包括：
- 機關組織的適正性：明確釐清應各該管轄機關的權責、確立彼此間協調統整的機制。
- 如何讓利害關係人能夠參與決策形成、甚或具體措施的執行，如：(1) 必要資訊的充分揭露；(2) 適當適時程序參與機會的提供；(3) 環境教育的具體落實等。
- 面對在地因素的考量，關係憲法對於地方自治的保障，建構中央與地方的合作關係，包括提供必要的財政與技術協助。
最後，氣候變遷的影響，更應有著環境正義、乃至於氣候正義的思維。甚者，在氣候變遷下，從「環境正義」到「參與正義」，有必要積極建構環境公民（權）所應具備的基本內涵，如此更能夠體現「由下而上」的實質程序參與。舉凡1、政府於資訊搜集彙整所應扮演的角色；2、資訊自由公開的相關法律訂定；3、科學技術的考量（尤其讓人民可接觸、甚至要能協助人民有能力理解）；4、環保團體與公民的角色（甚至包括地方自治團體、弱勢族群）；5、程序義務的設計與要求；6、環境決策參與（權）的落實；7、公民執行（監督、公民訴訟）的深化；以及8、權利救濟的積極提供。這些都應當在面對嚴峻氣候變化的挑戰中、形塑法律暨制度時、制度性保障下，深化由下而上環境治理，所必須予以慎思，以至於被具體實踐出來的前提條件。
註解：
(1) 本文為座談會發言稿之增補。相關會議資料，可參閱「氣候變遷法治變革與展望–聚焦於溫室氣體減量及管理法修法草案研析」，東吳大學法學院公法中心暨台灣環境資源與能源法學會聯合舉辦，2021.04.09，東吳大學法學院。會議發言預定刊載於台灣法學雜誌。
(2) 同前註。
(3) 聯合國氣候變化框架公約（締約國）會議，相關資訊可參考：https://unfccc.int/process/bodies/supreme-bodies/conference-of-the-parties-cop.
(4) 巴黎協定之成就：要求應符合「環境完整性」（environmental integrity）和透明度（transparency）。把限制升溫1.5℃放入長程目標。並將人權、原住民和婦女的參與，首次寫進協議。如此，不僅符合UNFCCC氣候變化綱要公約精神，更透過NDC機制，不必更動到公約本文，就產生「由下而上」減量目標。
(5) 誠然，二種規範模式非屬各自獨立、各不相關，而係得為互用。這兩種方法有著密切的連結。「由上而下」的目標可以刺激「由下而上」的行動，而「由下而上」專案的成功可以鼓勵各國政府在制定國家氣候策略更加勇敢。反過來也是如此：如果沒有「由上而下」的談判，有些企業可能將視商業優視為搭免費順風車，拖延減少排放，並拒絕參加「由下而上」的行動。
(6) 論者因此強調，城市推動減碳有其積極意義，而台灣更有借鑑的空間（范建得，2018）。
(7) 另外，巴黎協定第十二條規定了：締約方應酌情合作採取措施，加强氣候變遷教育、培訓、宣傳、公眾參與和公眾獲取資訊，同時認識到這些步驟對於加强本協議下之行動的重要性。
(8) 以下條文，參照環保署，溫室氣體減量及管理法修正草案總說明。
參考文獻
- BBC NEWS中文版。〈美中發表聯合聲明：承諾合作應對氣候危機〉。BBCS。檢索日期：2021/04/21。
- 東吳公法中心憲法小組；程明修、陳清秀、胡博硯、宮文祥、范文清、范秀羽、楊奕華（2018）。《憲法講義》。台北市：元照出版公司。
- 法治斌、董保城（2020）。《憲法新論(七版)》。台北市：元照出版。
- 范建得（2018）〈范建得觀點：當政府失靈，民間與地方的努力將成為氣候協定的救贖？〉檢索日期：2021/04/25。
- 宮文祥（2018）。〈空氣污染防制法最新修法評析〉，《月旦法學雜誌》201810(281期): 163-178。
- 陳玲慧（2015）。〈能源部門溫室氣體減量策略與減量輔導機制〉，《綠基會通訊》：41期，p.21-p.27。
- 葉俊榮（2015）。《氣候變遷治理與法律》。台北市：國立臺灣大學出版中心。
- 盧鏡臣、周素卿、廖昱凱（2015）。〈落差與接軌？從國際發展看台灣的都市氣候治理與研究〉，《都市與計畫》42卷(1期)：p.7-p.38。
- 環保署（2020）。〈溫室氣體減量及管理法修正草案總說明〉。
