文 / 陳秉宏、顏婉庭 台灣綜合研究院副研究員
依據溫室氣體減量及管理法(以下簡稱「溫管法」)的規範,第一期(105年至109年)階段管制目標將在今(109)年結束,第二期(110年至114年)階段管制目標即將展開,如何有效地掌握及檢討目標的執行進展,是落實溫室氣體減量的重要因素。本文借鏡英國、德國、日本及韓國的經驗,對我國的目標檢討機制提出建議。
國際減量目標檢討機制
一、英國
英國最早訂定階段性的溫室氣體排放目標(即「碳預算」),依據「氣候變遷法」(Climate Change Act),至今已提出六期共計30年(從2008年至2037年)的碳預算,且每年皆發布「碳預算進度報告」(Progress Report)。雖然碳預算僅針對國家溫室氣體排放訂定目標,未依部門別訂定目標,但有針對各部門推動之減量策略設定指標,對於進度未達預期之策略提出加強建議。(以運輸部門為例如下表1及表2)
表1、英國2019年運輸部門指標執行現況
部門/指標 |
2018年目標 |
2018年實際排放 |
達到預期 |
|
運輸
|
新車二氧化碳單位排放量 |
107.5 gCO2/km |
124.5 gCO2/km |
x |
新貨車二氧化碳單位排放量 |
159.5 gCO2/km |
167.1gCO2/km |
x |
|
註冊的電動汽車(市佔率) |
3.4 % |
2.5 % |
x |
資料來源:Committee on Climate Change(2019年),「Reducing UK emissions 2019 Progress Report to Parliament」。
表2、英國2020年運輸部門檢討改進措施管考
目標 |
策略行動 |
時間 |
是否達成 |
運輸 |
英國對歐盟2020-2021年新車和貨車二氧化碳排放量目標的監管方法。 |
2019上半年 |
x |
為2020年以後的新車和貨車制定更嚴格的二氧化碳排放額度,並提高電動汽車市在總汽車市場的份額,二氧化碳檢測與政策須同步實施。 |
2019上半年 |
x |
|
刺激民眾購買電動車、油電混和車等較乾淨之車輛。若持續當前購買趨勢(油車),將抵銷新制度(2020貨車及新車法規)對減量貢獻。 |
2018年 |
x |
資料來源:Committee on Climate Change(2019年),「Reducing UK emissions 2019 Progress Report to Parliament」。
二、德國
德國「氣候行動法」(Climate Action Law)除明訂國家年度溫室氣體排放目標外,亦依部門別訂定其年度排放目標(如下表3)。政府將每兩年發布一次「排放預測報告」,各部門若未達成年度目標,須將差額分配至剩餘年度排放預算中,加強減碳力道。到2030年檢視達標情形時,若有部門未達其目標,除該部門主管機關須提出緊急措施計劃(emergency programme of measures)加速減碳力道,亦須從其他國家購買排放配額,以達成現況目標。
表3、德國各部門年度排放目標
資料來源: Federal Ministry for the Environment,Nature Conservation and Nuclear Safety(2019年),「Federal Climate Change Act」。
三、日本
日本在「地球溫暖化對策計畫」中除明訂定國家自定貢獻,同時揭示全國和各部門的溫室氣體減量目標及管考機制,每年管考各策略的年度評量指標,由日本環境省「地球溫暖化對策推進本部」檢視後,提出「地球溫暖化對策計畫之進展狀況」報告。該報告針對各策略的評量指標(多為節能量或溫室氣體削減量)進行評比,分為A(現況超過目標水平)、B(現況低於目標水平,但有所下降)、C(現況低於目標水平,且有所增加)等三種評分。(格式示意圖如下表4)針對評量A之策略,日本政府會邀請相關單位及專家學者,考量提高目標;對評量C之策略,將強化其策略推動,如明確計劃在下財政年度實施強化措施,包括預算法案,稅制改革法案等。
表4:日本地球溫暖化對策計畫進展報告策略執行狀況內容格式示意圖
策略 |
策略評量指標 |
單位 |
年份 |
進展評價 |
評分理由及加強建議 |
名稱 |
評量指標 |
- |
- |
A |
- |
節能量 |
- |
- |
B |
- |
|
溫室氣體削減量 |
- |
- |
C |
- |
資料來源:日本地球溫暖化對策推進本部(2020年),「2018年度における地球温暖化対策計画の進捗状況」(2018年度地球溫暖化對策計畫之進展狀況)。
四、韓國
韓國低碳綠色成長法第40條規範,每5年公布一次「因應氣候變遷基本計畫」,2016年公布的「第一次因應氣候變遷基本計畫(2017~2036)」中包含2030年NDC目標及重要溫室氣體減量政策,內閣辦公室每年向韓國總統報告提出該計畫執行進度,透過年度評量指標檢視各策略的執行狀況,分為低、中、優三種級別(可參考下示意圖),綜整評析各策略執行狀況面臨問題,檢討及改進策略推動方向,並作為制定下一個基本計畫之參考。
表5、韓國執行進度報告內容格式示意圖
政策 |
重點 |
評分 |
有效減少溫室氣體
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實施減少溫室氣體排放路線圖 |
中 |
建立排放交易體系和實施碳市場 |
優 |
|
制定長期國家減碳目標 |
中 |
|
增加碳匯 |
優 |
備註:優表示90分以上;中表示80分至90分;低表示80分以下。
資料來源:政府政策協調辦公室(2017年),「제2제2차 녹색성장 5개년 계획('14-'18),16년도 이행실적 평가보고」(第2期五年綠色成長計畫之2016年執行進度報告)。
國內階段管制目標管考機制建議
目標管考機制又可分為前期預警及後期考核等兩個階段,我國雖然參考英國之「碳預算」制度,訂定五年一期的階段管制目標,並且每年由主管機關向行政院報告執行狀況,若部門主管機關無法達成部門目標需提出「改善報告」,但在實際執行上仍有精進空間。今年,適逢第一期階段管制目標即將結束,以及溫管法可望進行修正,因此參考上述國際之經驗,針對我國減量目標之管考機制提出以下建議:
一、目標預警機制
階段管制目標結束前的預警機制十分重要,由於溫室氣體排放統計數據存在2年的落後期,若可即時掌握溫室氣體減量的推動狀況,則可即時因應,提升目標達成之可行性。現階段溫管法於預警時程上較為積極,規範每年皆須檢視目標執行進度;然而,卻缺乏相對應之指標,僅有階段管制目標設有五年期之總量目標,但在減量策略之推動上,於「溫室氣體減量推動方案」(以下簡稱推動方案)及「部門別溫室氣體排放管制行動方案」(以下簡稱行動方案)方面,缺乏整體及年度之評量指標,導致儘管每年進行預警,但成效有限。建議可參考上述國家之經驗,對減量策略訂定有效的評量指標,並設定年度評量基準,以掌握各項策略執行狀況。
二、目標考核機制
合適的考核機制有效提升各部門對減量策略的重視程度,國內現階段溫管法針對未達標之規範為各部門提出改善計畫給行政院檢視,缺乏強制性檢討機制,且針對改善計畫後續之執行情形亦無明確規範,在缺乏約束力的情況下各部門減量策略之推動積極度可能降低。可參考德國之經驗,未達部門目標的主管機關,除須提出檢討計畫(緊急措施計劃)以實現下一期的目標,並需使用部門預算向其他國家購買排放配額以達到目標。
三、設立獨立管考機構
從前段之預警方式到後端之管考機制,需負責查核之相關單位,現階段係由溫管法之中央主管機關負責統整及提供意見,最終交由行政院審視;然而,由於階段管制目標涵蓋六大部門,在策略及推動方式上皆具有明顯差異,對於目前行政編制之環保署而言,在管考上應十分困難。可參考英國,除將原氣候變遷政策主管機關「能源及氣候變化部」(Department of Energy & Climate Change)整併到「商業、能源暨產業策略部」,(Department for Business, Energy & Industrial Strategy)將商業、產業戰略、科學與創新的責任與能源和氣候變化政策融合,以利跨部會協調,更成立了獨立的研究機構「氣候變遷氣候變遷委員會」(Committee on Climate Change),對英國氣候變遷政策的研擬、執行及檢討提供科研基礎及評析。
結語
全球針對溫室氣體減量目標之訂定已逐漸備受重視,今(109)年甚至已有許多先進國家提出淨零碳目標,但在目標積極訂定下,如何落實並即刻達成,需要明確之管考機制,方能提升其推動之積極度。
國內溫管法內已訂定國家長期目標,且今年亦將核定第二期階段管制目標,在目標完備的情況下,管考機制亦須配合精進,以利目標之達成;在近期溫管法欲提出修法的情況下,建議在管考機制上額外精進,且由於第二期階段管制目標相對第一期更加嚴峻,故應盡快推動修法改革,以利目標之達成。
參考資料
- 日本地球溫暖化對策推進本部(2020)。〈2018年度における地球温暖化対策計画の進捗状況〉(2018年度地球溫暖化對策計畫之進展狀況)。2020/12/13檢索。
- 政府政策協調辦公室(2017)。〈제2제2차 녹색성장 5개년 계획('14-'18),16년도 이행실적 평가보고〉(第2期五年綠色成長計畫之2016年執行進度報告)。2020/12/13檢索。
- Committee on Climate Change. (2019). “Reducing UK emissions 2019 Progress Report to Parliament.”.Retrieval Date:2020/12/13.
- Federal Ministry for the Environment. (2019). “Nature Conservation and Nuclear Safety.Federal Climate Change Act.". Retrieval Date:2020/12/13.