編譯/倪茂庭 風險中心助理研究員
PCD11適逢新冠肺炎衝擊下展開,對話的軸線交織於公衛與氣候的雙重危機中,一方面確保政府的振興計畫得同時完整對於氣候變遷與疫情衝擊就業的關懷;另一方面則思考如何維持氣候行動的動能,讓全球氣候行動堅守於原規劃的政治議程。
一、 走過PCD10年
Petersberg Climate Dialogue(PCD),彼得堡氣候對話今年邁入第11個年頭,德國梅克爾總理有感於2009年哥本哈根氣候峰會的失敗,於2010年起,提供全球一個交換共同氣候行動貢獻的平台,PCD對於國際氣候談判之所以重要,乃因為各該年度主辦聯合國氣候峰會的國家,將有機會與德國共同主辦當年度PCD,等同於是國際氣候談判的會前會,具體的成果包含:
- 開啟後哥本哈根的國際氣候變遷談判,促成坎昆、德班氣候峰會的共識,奠定巴黎協定的基礎。
- 強調氣候金融的重要性,2014年PCD第五屆會議中,梅克爾為使已開發國家落實2020年前每年1000億美金的共同目標,加碼德國對於氣候金融的挹注,德國將每年給予40億歐元的氣候基金。
- 2015年第6屆PCD更具突破性進展,讓巴黎協定有機會敲定,並且帶起國際批准致正式生效的浪潮
每屆PCD的討論主題不外乎於氣候談判與實際落實間游移,又儘管隨著國際情勢變換、低碳科技的突破,全球溫室氣體排放仍持續攀升,因此,國際氣候行動逐漸著眼於落實與合作,將談判的角力留在末座,2019年第10屆PCD故將主題設定為「體現巴黎的承諾」(Fulfilling the Promise of Paris)。
二、 第11屆PCD─公衛與氣候的雙重危機
第11屆PCD於新冠肺炎的疫情風雲中如期展開對話(2020.04.27─2020.04.28),疫情除暫緩了2020年第26屆氣候峰會的時程(COP26),也讓本屆PCD以線上的方式,由德國聯邦環保部長Svenja Schulze與英國COP26會議主席Alok Sharma共同主持,匯集全球約35個國家展開部長級的對話外,也首次各別舉辦全球氣候談判代表、多元利害關係人代表的對話場次。
圖:PCD11多國代表視訊會議情形
圖片來源:BMU.
PCD11適逢新冠肺炎衝擊下,因此對話的軸線交織於公衛與氣候的雙重危機中,故與會者們皆望著共同的認識:即便於疫情的衝擊,我們也沒有本錢遲滯氣候行動;振興復甦方案等決策,將相當程度的決定了未來溫室氣體排放走勢;已有國家同時陷於公衛與氣候的雙重危機,彼此並相互加劇衝擊的力道。因此,須一方面確保政府的振興計畫得同時完整對於氣候變遷與疫情衝擊就業的關懷;另一方面則思考如何維持氣候行動的動能,讓全球氣候行動堅守於原規劃的政治議程,並更得進一步邁向更強化的行動承諾。
氣候行動之動能維穩與強化
COP26雖因疫情延期舉行,但各界仍呼籲全球政府應維持原設定的氣候議程,特別是2020年應準時提交並強化各自國家自訂貢獻報告(NDC),以及長期低碳發展策略(LT-LEDS),據此,PCD11主席德國環境部長Svenja Schulze等也同聲提醒。
針對LT-LEDS,目前僅有包含歐盟、英國、德國、法國、新加坡、日本等17個國家提交,僅涵蓋30.4%的全球排放量(2014年排放水準)(Climate Watch;UNFCCC)。另一方面,相對於全球共有186個國家首次提交NDC,目前僅有個9國家更新,包含紐西蘭、智利、日本、新加坡、辛巴威、摩爾多瓦、瑞士、挪威、蘇利南;但也並非全部都有實質的進展,詳細請見附件說明。
PCD11對話中,日本環境部長Koizumi Shinjiro則宣示「save lives, save the Paris Agreement and save our Planet」,據此,將進一步推動綠色振興方案,包含綠色運輸、再生能源投資、建築能效革新;最後,亦表示雖於3月底提交補充說明其於2016年首次提交NDC的版本,僅重申原定2030年目標,即減少2013年排放水準26%,惟保證將於COP26前完成重新審酌日本對抗暖化策略(包含如海外燃煤電廠投資),強化日本減量貢獻,提交更新NDC。
另一方面,各國主要的氣候談判代表也呼籲全球善用COP26延期的額外期間,妥善處理已延宕的落實巴黎協定相關細節與規則,包含巴黎協定第6條下全球碳定價機制的共識等,更意識到疫情過後氣候金融、能力建置相關任務的將更顯重要,提醒COP26時應設定更強化的氣候金融目標,最後,也提醒COP26主辦方要清楚地讓全球了解COP26氣候峰會的核心議程設定,並將上述提醒納入其中。
反觀PCD11的東道主─德國,雖梅克爾支持歐盟強化2030年減量目標至1990年排放水準之50%~55%、強調碳定價機制並擴大EU-ETS管制的排放部門,但德國至今尚未能提交更新NDC以確實展現應有德國減量承諾。此外,根據英國vivideconimics顧問公司針對全球主要11個國家振興方案的盤點,觀察振興方案的資金流向及規模後,也發現德國振興方案的資金額度位居第2、但資金流具備永續、韌性的程度上卻是歐盟國家中表現最差。
圖:主要11個國家正式釋出刺激方案的規模(更新日期:2020.04.22)
圖片來源:vivideconimics (2020).
圖:11個主要國家刺激方案的綠色、褐色經濟取向(更新日期:2020.04.22)
圖片來源:vivideconimics (2020).
莫讓疫情振興方案重蹈轉型遲滯的覆轍
各國部長級對話中,針對綠色復甦方面,具體而言可歸納為兩項共識,(一)疫情復甦方案需同時符合《巴黎協定》、《2030永續發展目標》:包含氣候中和、韌性經濟體、自然資源、生物多樣性保育外,社會面相則重視綠色就業市場創造與氣候中和下產業的公正轉型;(二)多邊行動、全球共同合作,始能真正復甦:包含對開發中國家的關懷,並堅守原2020年前每年1000億美金的氣候金融承諾,對此,德國梅克爾重申2020年前德國挹注每年40億歐元的承諾,並同時確保2020年後將持續肩負起應有的氣候金融責任。英國氣候變遷政務次長Lord Callanan亦重申其2021年至2025年共116億英鎊的氣候融資貢獻。
主席Svenja Schulze則表示目前仍於疫情衝擊中,需先解決企業短期的燃眉之急,因其代表著大多人的就業生計;惟也表示下個階段的紓困計畫將以巴黎協定、氣候中和、社會福祉作為圭臬。針對如漢莎航空(Lufthansa),將先回應其100億歐元的紓困要求,並將於下個階段確保紓困計畫的永續性。
知名氣候經濟學者Nicholas Stern亦表示,救援就是救援(Rescue is rescue),前幾個月的紓困目標應是避免經濟自爆(preventing the economy from imploding)、保障就業。故前期的紓困(rescue)不應有差別對待,但後期(今年夏秋)的復甦(recovery)則應將目光轉向前瞻,思考具備未來性,包含能源效率、電動車、無車化城市、土地森林保育、公衛、教育等。
然而,國際智庫-氣候行動追踪組織(Climate Action Tracker, CAT)於PCD11發布「A government roadmap for addressing the climate and post COVID-19 economic crises」評估報告,除再次指出疫情與氣候危機高度相互影響,讓未來排放落差的趨勢更不可測外,更進一步提若未能於經濟復甦方案中結合低碳轉型策略,2030年溫室氣體排放將回彈反增50億噸碳排(5 GtCO2e),相反的,若能積極邁向高度綠色振興情境(strong green stimulus),[註1] 則可於2030年時,進一步削減當今預估排放量的一半(250億噸),邁向1.5。C的未來。
圖:不同振興方案情境下的綠色與化石燃料投資設定
圖片來源:CAT (2020).
圖:不同振興方案情境下的2030年排放預測
圖片來源:CAT (2020).
代表英國首相發言的新任外交大臣Dominic Raab則表示確保復甦方案禁得起時間的考驗,將是每個負責任政府的義務,呼籲各國擺脫經濟、環境擇一發展的迷思。聯合國秘書長António Guterres更進一步表示,最大的成本就是無所作為(The highest cost is the cost of doing nothing),故面對全球公衛與氣候的雙重危機,全球急需具備勇敢、前瞻與協力合作的領導統御,針對綠色振興則給予6大方針:
- 創造低碳就業與產業市場
- 振興方案資金來自全體納稅人,故須確保綠色就業與成長
- 足夠的財政火力驅動褐色經濟轉型至綠色,並促使社會與人民更具韌性
- 公基金必須投資未來而非流宕於過去,即應投入具備永續性、保障環境與氣候的部門,此外,停止化石燃料補貼並讓污染者開始為其污染付費
- 氣候的風險與機會應被金融系統辨認,政府並須輔以政策方針支持。
- 全球一體共同行動
IMF總裁Kristalina Georgieva更表明處理氣候危機、提倡綠色振興方案,不是最好有而是必須有,除強調全球一致行動外,並且再次重申IMF於4月20日發布之「Greening the Recovery」中挑出3個優先行動:[註2]
- 善用振興的資金:包含賦予碳密集產業相關保證減量的綠色附帶約款、移除化石燃料補貼、優先投資綠色科技、運輸等;
- 倡導綠色金融:包含綠色債券、金融業者氣候風險揭露,此外,根據最新IMF的分析,過去50年氣候災難對於權益市場的影響仍屬溫和,顯示投資者尚未充分了解氣候威脅的現實,因此,我們需要更好的方式將氣候風險的衝擊貨幣化;
- 為碳訂好價:政府維持市場穩定的措施亦需要資金,碳定價機制的收入除可作為政府財源,更可避免私部門的碳鎖定效應。此外,更應訂出好的碳價格,建議為每噸75美金,始足以回應巴黎協定以及刺激轉型誘因。
PCD11多元利害關係人對話場次中,則除產生電力、運輸部門下綠色復甦的共識外,也有提及應更廣泛地將福祉作為評估發展的指標。相關重點共識包含政府明確低碳轉型政策,以加速、提升私部門投資誘因,包含簡化再生能源融資程序、發掘太陽能產業就業市場、揚棄內燃機引擎與汰除燃煤發電;奠定基礎建設,包含步行、腳踏車等規劃;以及產業轉型過渡所需的公正轉型。
又以歐洲航空業的狀況為例,目前紓困的資金,航空業占了多數,根據歐洲運輸環境聯合會(T&E)、GP、碳市場觀察的歐盟航空業紓困追蹤(Airline Bailout Tracker),目前歐洲航空業的紓困資金來到128億歐元。即便如此,僅有少數如法國政府對於航空業者的綠色紓困條款,法國財政部長Bruno le Maire表示,給予 Air France-KLM Group and Air France航空業者的紓困資金(70億歐元),並非僅是免費支票,需要業者給予氣候行動的保證,承諾其將致力成為the most sustainable airline on the planet,但具體意涵與細節尚未落定。
最後,亦有來自全球各部門產業(包含重工業、化工、汽車與金融業等),共計68個企業,分別提供德國、全球100萬、300萬就業人口,於PCD11期間連署發表4大聲明,展現空前氣候決心(Foundation 2°, 2020):
- 將氣候決心與經濟振興方案緊密結合,並有系統性的確保相關振興與投資都是氣候友善的、
- 確保氣候政策的延續、
- 藉由歐盟綠色政綱的落實,保障德國與歐洲企業的產業競爭力、
- 確認COP26時全球展現一致的氣候決心。
COP26的展望
COP26氣候峰會大使COP26 Nigel Topping也表示:「What we choose to invest in now will either lock us into a higher-risk future or set us on a healthier, safer path」,並指出疫情爆發後,有超過60%的永續投資表現超乎市場預期,並且有期待未來的長期表現。
COP26雖因疫情下延期,但也給全球一次痛定思痛的機會且付出慘痛代價,我們必須掌握持續氣候行動動能,並藉由綠色振興的討論,讓氣候持續在行動議程中。
【補充說明:2020全球更新NDC的趨勢】(更新至2020.04.22)
● 紐西蘭:因2019年新修訂《氣候變遷回應法》(Climate Change Response (Zero Carbon) Amendment Act),故減量目標較2016年版本更進一步,除了甲烷排放外(減少2017年排放水準24~27%),將於2050年達到淨零排放。此外,亦承諾將於2021年初視氣候變遷委員會的建議,決定是否進一步調整減量目標。
● 智利:較2017年版本進步,不再以排碳碳密集度作為標準,改以2050年淨零排放為基礎,計算2030年絕對的排放預算,惟仍有待將其入法《Draft Framework Law on Climate Change》。
● 日本:僅重申原定2030年目標(減少2013年排放水準26%),僅提及會進一步審酌能源配比等情形,再決定是否強化減量目標。
● 新加坡:未有實質進展。雖指稱2030年減量目標的設定,從原本排碳密集度作為標準,即2030年每GDP排放密集度將減少2005年水準之36%,改成具體排放預算,即預期於2030年達到排放峰值65 MtCO2e,但其實根據2016年版NDC,其附註說明中,本就以預期排放量將達到相同的水準,因此實際沒有實質進展。另外強調其將更進一步強化氣候行動的明確性與透明度。
● 辛巴威:未有顯著進展,減量目標相同,增加運輸部門、煤炭使用等說明。
● 摩爾多瓦:提高2030年減量承諾,來到減量1990年排放水準的70%(原本64-67%);且若國際提高氣候行動合作者,將有條件地提高減量水準到88%。
● 瑞士:相關進展有待氣候法的修訂,若通過,則可進一步將2050淨零排放目標入法,並且調整原定2030年減量1990年排放水準50%的目標。
● 挪威:具體提高2030年減量承諾,從原定1990年排放水準的40%,提高為至少減量50%,並奮力邁向減量55%;並且將透過巴黎協定下的全球自願碳權市場機制(第6條)。
● 蘇利南:雖沒有具體減量目標,但進一步明確森林、電力、農業與運輸等主要排放部門的氣候行動。
註釋
(1) 高度綠色振興情境,乃以疫情前綠色投資與化石燃料投資水準為基準,進一步增加1.2%綠色投資、減少0.4%化石燃料投資(CAT, 2020)。
(2) IMF於4月20日發布之Greening the Recovery,原有7項行動建議,包含:(1)揚棄褐色經濟、擁抱綠色經濟、(2)褐色產業鏈的振興方案必須附帶綠色條款、(3)為碳訂好價、(4)鑑別振興方案的氣候衝擊、(5)綠化資本流、(6)強化NDC、(7)全球合作與構築轉型的支持系統(包含全球碳底價、碳邊境調整機制、強化氣候金融的挹注力道)