文／翁渝婷、徐健銘 中心助理研究員

 

　　空氣污染、能源轉型、氣候變遷等重大議題不只涉及環境、能源、社會福利、衛生和產業等面向，同時也必須做出長遠的規劃路徑，相關決策都可能影響未來邁向轉機或是危機，因此，長期轉型路徑應納入既是今日決策後果的承受者，同時又肩負形塑未來責任的青年世代。這方面的呼聲從未消止，特別觀察到在本次大選（2020年1月11號）^[註1] 台灣基進黨陳柏惟立委提出的政見之一，即是應於立法院內增設專門委員會，處理「未來」相關議題的討論，例如社會與環境變遷造成的衝擊、科技發展的後果（陳柏惟，2019）。目前部份縣市也已成立「青年事務委員會」納入青年參與，作為宣傳相關事務的管道。這些行動在一定程度上回應國際潮流，都要求政府在面對規劃與成效需要長期觀察的施政上，需要更加積極建立相關法制機制和參與管道，方能納入未來世代的聲音。

　　目前立法院委員會分為「常設委員會」及「特種委員會」，其中「常設委員會」依社會領域分為八個委員會，分別為內政、經濟、教育及文化、司法及法制、外交及國防、財政、交通、社會福利及衛生環境；而「特種委員會」則分為程序、修憲、紀律、經費稽核四個委員會（立法院，2017）。至於陳柏惟委員所提出的委員會，即是在「特種委員會」再新增一個未來委員會，該委員會將評估未來可能的法案審定、立法院與民主發展的預測，但不直接參與國會討論。

　　此外，近年來，臺灣已有縣市政府成立「青年事務委員會」，^[註2] 透過網路自薦報名，經指派成立的獨立遴選委員會選出一定比例的青年代表，針對青年就業、成家、藝文發展等議題提出意見，其中臺北市政府特別明定需經委員會審議後，以市政府名義送請各相關部會辦理（臺北市政府，2016），而非僅是供各業務單位「參考」（高雄市政府，2018；臺南市政府，2019）。 雖然以地方層來說，已有先例建立相關規範得以依循，但是否確保相關討論或建議納入重大決策中，抑或是相關部會是否依照建議辦理，仍需透過監督與考核機制長期觀察及把關。值得注意的是，目前中央層級尚未投入相關討論及執行流程之研究。

積極的行動X可見的未來

　　以德國全球變遷諮詢委員會（German Advisory Council on Global Change, WBGU）^[註3] 於2011年所公布的《變遷中的世界－一份永續社會契約》報告中，以積極型國家（proactive state）的概念為例，要求國家應在經濟、環境與政治社會面上兼籌並顧，強調轉型過程中多重行動者的公共參與機會。報告更進一步指出應透過氣候政策目標入法、擴大資訊公開與公民參與、氣候政策主流化，及建立未來世代代表制度等管道（如表1），實踐積極型國家概念。國家在此被賦予帶動企業、公民社會以及行政系統潛在能力的任務，同時避免限制其本身在多元民主社會中僅扮演緩和及補救的角色（WBGU, 2011；周桂田等，2017: 50）。

 

表1 積極型國家政策管道

管道	說明	實際案例
1. 氣候政策目標入憲和入法	憲法中納入因應氣候變遷為新的國家目標，並制定氣候變遷專法，展現國家因應此議題之決心與擬定整體制度架構。	1. 德國為推動溫室氣體減量，制定包括溫室氣體排量交易法、再生能源法等至少十部以上相關法律。 2. 英國氣候變遷法。
2. 擴大資訊公開與公民參與	在行政程序上，擴大公民參與機制，讓決策即早納入公民意見。至於公民訴訟與獨立專家監察員（ombudspersons）制度，則可從法律上保護民眾權利，而審議民主方式則協助建構跨團體與階層的轉型社會論述，有助於氣候政策「去政黨化」，超越過往左派／右派的光譜。	1. 荷蘭烏特列支城市籌備半年的時間，推動能源對話，藉由公民深入討論能源議題，從中學習，並找出共識。 2. 比利時根特政府與轉型管理專家共同打造氣候場域，邀請公眾共同參與和實驗，並匯整各種觀點和實踐的公共空間。
3. 政府政策與議會政治中氣候政策主流化	低碳轉型除仰賴各項政策與法規研擬，也應將氣候變遷的影響納入考量。為此，必須對行政部門與立法機關內部在氣候變遷議題上進行培力，或在各部會中設立低碳轉型委員會，或在議會中設立跨黨派的低碳轉型諮詢小組。	奧地利建立強制性的氣候衝擊評估機制，確保各相關法規有助因應氣候變遷。
4. 建立「未來世代代表」制度	為改善現行代議政治中世代代表性的結構缺陷，並於政策研擬與諮詢時，引入能反映孩童權益的投票機制。	引入德莫尼投票法（Demeny Voting）。[註4]

資料來源：整理自周桂田等（2017: 50-51）；賴慧玲（2017）；翁渝婷（2018）。 

 

氣候法制典範：英國《氣候變遷法》與獨立氣候變遷委員會

　　英國政府從氣候變遷目標和治理入法開始，於2008年通過《氣候變遷法》（Climate Change Act, CCA），並建立獨立的「氣候變遷委員會」（Committee on Climate Change, CCC），成為英國政府氣候變遷目標是否按部就班的諮詢者和監督者。該法也是全球第一個面對氣候變遷，有法律約束力、提出碳預算的長期架構法。此外，英國《氣候變遷法》也奠定五個重要的支柱（表2），而CCC的角色則有助於氣候變遷目標不被政治或經濟力所侵蝕（倪茂庭等，2018）。

  

表2 英國《氣候變遷法》五大支柱

長期氣候目標	具備科學基礎的明確減量目標 2050年減量1990年標準的80%
碳預算	五年一期，每期12年前提出 氣候變遷委員（CCC）會提出諮詢意見 議會研議並立法確認各期碳預算
氣候變遷委員會	獨立、透明的監督，並提供諮詢意見 減緩、調適行動的監督者 持續的監督維持政策的正當性
週期調適規劃	CCC下成立調適小組委員會（Adaptation Sub-Committee），五年為一期規劃，並由CCC監督 氣候變遷風險評估報告（Climate Change Risk Assessment）提出後，進行國家調適計劃（National Adaptation Programme）
課責性維持	政府定期提出公報於議會與公眾—透明、課責性維持 CCC提出年度進展報告，確認減緩行動能有效達到碳預算目標；雙年度調適報告

資料來源：倪茂庭等（2018: 44）。

 

　　從政策主流化的面向來看，CCC同時扮演監察者和議題推動者。CCC作為諮詢機關有八位跨領域核心委員、五位調適小組委員、以及30位秘書處的研究分析員提出專業意見。從表2可以看見CCC所提出的年度進展報告、調適風險評估報告、碳預算建議案等，除了監督英國政府是否在氣候變遷目標的軌道上前進，另一方面則是將議題帶進政治辯論議程中。對於CCC的諮詢建議，依法英國政府必須提出正當理由始可拒絕。

　　CCA和CCC帶動的不只是英國中央政府對於氣候變遷議題的重視，同時也帶動地方政府和國際氣候變遷議題的討論。例如蘇格蘭政府在參考CCC的建議後修訂「2009年氣候變遷（蘇格蘭）法」。該法原訂在2020年達成溫室氣體相較1990年水準減排42%、2050年減排80%。2019年9月由蘇格蘭議會通過時，目標則進一步提升為2030年減排75%、2040年減排90%，2045年達到淨零排放的各階段目標，相較英國總體2050年目標還提前5年（張瓊之，2019）。而英國目前也將在2020年於蘇格蘭格拉斯哥（Glasgow）主辦第26屆聯合國氣候變化綱要公約締約國大會（COP 26），進一步促進全球氣候變遷對話（ibid.）。

愛爾蘭公民大會，形塑低碳未來共識

　　自愛爾蘭政府於2011年「我們的公民（We the Citizens）」及2012-2014年「制憲會議（Constitutional Convention）」的歷史沿革中，可見其注重創新政治與社會改革協商民主所帶來的決策，包含以公民投票修改同性婚姻及墮胎之憲法（An Tionól Saoránach, 2018）。

　　2016年7月愛爾蘭由議會成立公民大會（Citizens' Assembly），由主席Mary Laffoy與99個隨機選取的公民，自2016年10月至2018年4月，共舉辦了12場週末的會議，審議了五個政策主題。^[註5] 過程由受過培訓的協調人主持專家演講及公民審議（圓桌討論），針對氣候變遷議題讓民眾公開提交建議書，並於後續收到了1,185份的意見書，^[註6] 大會秘書處亦製作了一份「路標文件（signpost document）」，匯集公眾意見的多樣性。

　　為了進一步取得民眾建議及政策影響程度間的平衡，議會成立特別委員會處理及公開回應後續的建議流向，藉此提高公民參與的政治決策和合法性。最終投票氣候變遷的13項建議，皆有超過八成的成員支持，並協商出四個輔助建議，包括積極採納公眾訊息、減少塑料包裝、農業部門低碳排生產模式、零（低）碳排之新建築（An Tionól Saoránach, 2018）。

大氣候對話─低碳蘇格蘭行為架構

　　蘇格蘭政府在2018年審查其預定執行到2020年前的「低碳蘇格蘭行為架構」（Low Carbon Scotland behaviours framework），並於2019年開始推動「大氣候對話」（The Big Climate Conversation），詢問公眾如何達成其所設立的淨零排碳目標（Scottish Government, 2019）。

　　除了由官方正在進行中的對話場次外，蘇格蘭政府也透過建立基金和對話指引的方式，支持由社區自發性主辦「大氣候對話」。蘇格蘭政府委託管理的「大氣候對話社區基金」（The Big Climate Conversation Community Fund）提供10萬到30萬英磅，給在2019年10月31日前所舉辦的社區對話，基本上不拘於形式和時長（Impact Funding Partners, 2019）。但為了能提供未來的政策運用，蘇格蘭政府也出版了如何進行社區對話的指引，像是開場詞、如何引導發言和協助大眾參與討論的行動卡（activity cards）等材料，到主辦會議所需要的工作檢核表（checklist）等（Energy and Climate Change Directorate, 2019）。2019年7月至11月共舉辦了15場專題研討會，包括(1) 9場大型開放式工作坊，讓有興趣的大眾皆可參與；(2) 1場青年工作坊，在學校暑假期間舉辦，限11-26歲的群體參與；(3) 5場目標受眾工作坊，通過篩選調查表招募氣候變遷對話參與程度較低的參與者（Scottish Government, 2020）。不同參與活動形式，使參與者以各種管道提交建議與回應。

未來世代，全球發聲

　　面對氣候變遷需要長期規劃，任何決定都不只影響當前的世代，也及於數十、數百年後的未來世代，例如英國《氣候變遷法》對於2050年的氣候目標、12年後的碳預算期程等。未來世代往往在當前的政治結構上缺乏為自己發聲的機會，但作為社會的一份子，他們的權利又非常重要。目前已有幾個國家設法從政治機制設計彌補未來世代代表性不足的問題，如表3所示。

　　其中，1993年芬蘭便在議會中設置常設的未來委員會，有17個委員來代表議會中的各黨派（Jones et al., 2018: pp. 154-155）。蘇格蘭政府則在2005年設置「未來論壇」（Futures Forum），由國會議員、學界、商業及公部門領袖組織而成，推動那些在當前眼界之外（beyond immediate horizons），但未來將會遇到的挑戰。威爾斯依2015年《未來世代福祉法》（Well-being of Future Generations Act）於2016年設置未來世代專員（Commissioner）來確保永續發展和福祉的目標被達成。

　　在國際經驗中，可見國家在永續相關議題發展上，偏重「氣候政策目標入憲或入法」、「政府政策與議會政治中氣候政策主流化」這兩項發展，而公民參與面向從利害關係人的推進發展，但在建立「未來世代代表」制度面向上則較為缺乏，仍需持續關注。

 

表3 國際上未來世代代表機制

國家	啟動時間	機構名稱	相對於行政和立法間的位置	範疇	職能和權力
芬蘭	1993-	未來委員會 （Committee for the Future）	議會常設委員會	籠統意思上的未來；可以選擇自身的範疇	研究／諮詢
匈牙利	2008-2012	未來世代專員 （Parliamentary Commissioner for Future Generations）[註7]	獨立於政府組織之外	可能影響到健康環境的憲法權利之議題	教育 研究／諮詢 訴願調查 執法
以色列	2001-2006	未來世代委員會 （Parliamentary Commission for Future Generations）	議會委員會	環境、自然資源、科學、發展、教育、健康、國家經濟、人口、計畫與建築、生活品質、科技、法律，以及任何認為有關的議題	研究／諮詢 提出法案 立法否決
蘇格蘭	2005-	未來論壇 （Futures Forum）[註8]	獨立於政府組織之外	籠統意思上的未來；可以選擇自身的範疇	研究／諮詢 教育
新加坡	2009-	策略未來中心 （Centre for Strategic Futures）[註9]	總理辦公室組織內	風險和未來；可以選擇自身的範疇	研究／諮詢 教育
威爾斯	2016-	未來世代專員 （Future Generations Commissioner for Wales）[註10]	獨立於政府組織之外	永續發展	研究／諮詢 有約束力的建議

 資料來源：Jones et al. (2018: pp. 155).

 

臺灣應如何發展未來世代參與機制？

 

Image from Piqsels

 

　　臺灣現行的青年諮詢委員會涵蓋議題僅為家庭、青年創業、國際交流等，未將永續發展與氣候議題納入討論；雖然對政策影響效力仍需要進一步研究，但從議題上來說，政府較注重期內或短期政策，缺乏前瞻規劃。而決策前的公民參與，將有助於降低反彈聲浪，亦可提高社會接受度及累積社會學習經驗，進一步使臺灣社會嵌入參與式文化。然而，WBGU也提醒我們，即使政府建立參與機制使得各部會得以依循執行時，仍須確保社會意見被充分討論才具有決策正當性（WBGU, 2011）。

　　最後，從長遠的福祉目標考慮現有轉型路徑是否合理清晰，建立如芬蘭、威爾斯等國推動的未來世代代表制度與立法架構。因此，本文建議於行政院設立未來世代委員會，指定專責政委擔任委員長，定期提出報告，基於未來世代觀點提出建議，並與相關行政部門研擬相應政策與編列預算。此外，也應在立法院中成立相應委員會，以具體回應行政院未來世代委員會的政策建議，進而研擬法規修訂加以落實政策。

 

參考文獻：

中文文獻

1. 立法院（2017）。〈各委員會〉。2020/2/10檢索。
2. 周桂田、張國暉、歐陽瑜、徐健銘、趙家緯、翁渝婷、王涵、許靜文、莊柏軒、王奕陽及洪俊智（2017）。《The Working Paper of RSPRC 2017許一個臺灣的新發展願景：從能源轉型啟動社會轉型》。臺北：臺大風險社會與政策中心。
3. 翁渝婷（2018）。〈地方轉型案例－比利時根特氣候保護〉。2020/2/12檢索。
4. 高雄市政府（2018）。〈高雄市政府青年事務委員會設置要點〉。
5. 張瓊之（2019）。〈蘇格蘭議會表決通過新氣候變遷法案，立下2030年溫室氣體排放減少75%，2045年成為淨零排放社會的積極目標〉。2020/2/12檢索。
6. 陳柏惟（2019）。〈3Q給台灣的提案7：未來委員會〉。2020/2/10檢索。
7. 臺北市政府（2016）。〈臺北市青年事務委員會設置要點〉。
8. 臺南市政府（2019）。〈臺南市政府青年事務委員會設置要點〉。
9. 賴慧玲（2017）。〈烏特列支能源城市對話幕後訣竅大公開（上）籌備三重點：吸引參加、安心討論、賦予責任〉。2017/11/10檢索。

英文文獻

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3. Energy and Climate Change Directorate. (2019). The Big Climate Conversation: community conversation pack. Scotland: Scottish Government.
4. Impact Funding Partners (2019). "The Big Climate Conversation Community Fund." Retrieval Date: 2019/8/15.
5. Jones, N., O'Brien, M. and Ryan, T. (2018). "Representation of future generations in United Kingdom policy-making." Futures 102: 153-163.
6. Scottish Government (2019). "Engagement with business and industry on decarbonisation." Retrieval Date: 2019/8/15.
7. Scottish Government (2020). Big Climate Conversation: report of findings. Scotland: Scottish Government.
8. WBGU (2011). World in Transition: A Social Contract for Sustainability. Berlin: German Advisory Council on Global Change.