文/洪俊智 中心研究助理、王瑞庚 中心助理研究員

前言

      臺灣PM_2.5污染情況嚴重。環保署已於2012年5月訂定了PM_2.5標準，但至今多數地區經常超標。2015年臺灣30個手動測站僅屏東測站達到WHO年均10µg/m3標準，若以環保署15µg/m3的標準，年平均僅陽明站、恆春站、臺東站及花蓮站4個測站符合空氣品質標準。因此PM_2.5污染在臺灣是提升空氣品質的首要課題之一。由於空氣污染嚴重地區可能來自其他行政區排放，因此若要徹底改善空氣品質，跨域污染問題必須獲得解決。 ^[註1]臺灣PM_2.5污染濃度最高的地區中，南投名列前茅。從表1可以看到，2015年全臺灣PM_2.5平均濃度最高的測站便為位於南投的竹山（32.2），第二名則是位於六輕工業區週邊的崙背（31.2），第三名為埔里（30.8）。PM_2.5前三高的測站中，南投就佔了兩個。然而，令人意外且不解的是，在這個過去被認為是好山好水、沒有任何工業區與大型污染源存在的地方，南投PM_2.5濃度竟在全臺灣位居前茅。

 

表1：南投縣三測站2015年PM_2.5平均濃度

測站	104年PM2.5(微克/立方公尺)
南投	26.2
竹山	32.2
埔里	30.8

資料來源：環保署（2016a）。〈空氣品質監測報告104年年報〉。

 

      另外，從環保署目前最新的排放清冊來看（環保署，2016b），南投雖然有交通與家庭等排放，但並不算多。中彰投空品區南投排放量為10,353噸乃該區最低（臺中109,223噸、彰化28,752噸），但測站濃度為29.8μg/m3為該區最高（臺中兩測站23.8μg/m3與27μg/m3、彰化27.6μg/m3）。圖1可以看到右下角的南投縣，相較於西北方的臺中市、臺中港區與龍井地區臺中火力發電廠以及西南方的雲林麥寮六輕，南投的排放算是相當少。

 

南投縣之跨域污染

      南投縣境內空氣品質的確會受到臨近縣市擴散之污染所影響。從圖1不難發現，南投四周被中彰雲之工業區包圍，北有來自臺中的工業排放及全世界最大的燃煤火力發電廠;南則有雲林麥寮六輕工業區。在季風的吹拂及高煙囪效應下，南投持續遭受到周邊縣市的污染影響。以南投周邊為例，跨域污染的可能定點污染源之一即是臺中火力發電廠。根據國際「碳監控行動組織」（CARMA）指出，臺中火力發電廠是全世界排碳量最高的發電廠。^[註2]從圖2也能看出，位於龍井區的臺中火力發電廠，其周遭地區的PM_2.5與其他地區相較之下都偏高。其PM_2.5的排放總量，甚至佔臺中、南投及彰化固定污染源PM_2.5排放總量的34%（見表2）。

 

圖1：南投縣之跨域污染

資料來源：本研究GIS製圖，數據來自2016環保署空氣污染排放清冊。

 

表2：臺中火力發電廠排放量

污染物（公噸/年）	PM2.5
中部污染物排放量（臺中、南投、彰化）	3719
臺中電廠10個燃煤機組排放總量	1294

資料來源：環保署空氣品質保護及噪音管制處發表之「掌握氣象影響強化空氣品質不良日管制措施」簡報。^[註3]

 

       根據台灣電力公司對火力電廠細懸浮微粒貢獻的模擬報告（蔡德明，2013：153-160），圖2由左至右分別為臺中火力發電廠1月、4月、7月與10月的細懸浮微粒貢獻比例之列舉。臺中火力發電廠1月之中有8天主要影響嘉義與臺南地區最高達3%-5%，7月之中有8天主要影響苗栗、臺中彰化、南投，高峰貢獻高達10-20％的區間。因此跨界污染雖然有其複雜性，但並非完全不能掌握；雖然不能清楚指出南投哪一天、埔里哪個小時的污染就一定和臺中火力發電廠有關，但從宏觀角度來看，南投、彰化和苗栗這些周邊會受到影響的地區，應該要有一套跨域治理機制來處理臺中火力發電廠的排放問題。雖然臺中火力發電廠位於臺中，其主要管轄機關為台電而非臺中市政府，但臺中火力發電廠的固定污染源操作許可證，則是由市府發放及管轄。光是中火的污染治理過程，就需要經過臺中市政府、環保署以及台電三方協調，更遑論中火飄散至其他行政區的污染時，需要其他地方政府的共同監測及管制。

 

圖2：臺中火力發電廠PM_2.5擴散模擬情況

資料來源：蔡德明等（2013：148）

 

      早在南投縣政府委託莊秉潔（2006）的空氣品質調查計畫中，其採樣結果便指出，在東北季風盛行季節，容易將外縣市污染物帶往南投縣境內，且越接近秋冬季節，採集的毒性當量濃度便越高。根據南投縣空氣污染防制計畫書（南投縣政府，2015：4 - 25 – 4-39），南投縣空氣污染主要即來自鄰近地區工業區以及國道一號、三號與六號，許多污染來自鄰近地區。南投縣政府也聲明，根據最新研究報告指出透過模式模擬的縣空氣品質受境外及鄰近外縣市影響約佔9成（南投縣政府，2016）。因此南投縣政府其實知道，本身的空氣污染絕大多數自於外縣市，或者必須與鄰近縣市共同協商，但從南投縣政府環保局（2015：8-2）的污染防治計畫中，除了在該計畫緊急應變措施章節的圖8.1-1空氣品質嚴重惡化緊急應變系統中，列出「跨縣市協調」這個文字，但深究內容，對於縣市協調的機制、程序和要協調的事項並沒有任何具體規劃。

 

建議環保署主導跨域空污治理

      事實上現階段而言，地方政府的減量措施也只能關注在如何抑制行政區內所產生的污染，例如交通移動污染或禁燒廢棄物等，儘管行政區內仍有污染需要改善，但造成PM_2.5濃度偏高的主因為外縣市所飄散之污染，若其治理方針在未來沒有任何轉向，埔里的PM_2.5問題也將無法解決。杜文苓、張景儀（2016）的研究中指出，南投縣政府在面對空污挑戰的行政措施中，將管制焦點置於境內的污染源，卻無法處理跨境傳散的污染物。地方政府對跨域污染的實證研究與行政協商能力都相當有限，因此在跨域空污的治理上，環保署必須肩負起釐清跨域污染之來源與責任，協助地方政府間進行協力治理，才能完善PM_2.5的治理過程。因此為了因應諸如PM_2.5空氣污染的新興風險議題，傳統行政轄區已難以解決跨域議題，僵硬的行政區域劃分，無法適切應對飄散的空氣污染，且難以進行有效課責，故跨域治理的倡議與實踐乃目前國際趨勢。
      另外，由於現行法規上對跨域治理的支持缺乏，島內區分七個空氣品質管制區仍然太小，例如中彰投組成中部空氣品質管制區、雲嘉南組成另一個管制區，六輕與臺中火力發電廠兩大排放源在中部就被切分為兩塊，不利於跨域管制；況且目前實際空污管制執行單位還是地方政府，所以空氣污染防制計畫書也是以行政區為單位，空氣品質管制區沒有具體發揮治理作用。因此，短期內提升空氣品質恐怕得先地方政府設立空氣品質淨區自保，如桃園、新竹與臺南等地，都有另外設立空氣品質淨區，^[註4]藉此管制進入此區域的高污染車輛。南投縣政府於2015年12月將埔里設為空品淨區，藉此管制烏賊遊覽車進入埔里，希望此管制措施能夠改善埔里的空氣品質。從跨域治理的角度而言，移動污染源管制亦可改善污染情況，從圖1可以看到南投排放分布確實與國道有關，雖然所佔比例不大，不過是短期即時可以自保的可行選項。

 

 

---

註解

(1) 例如六輕的污染只有雲林縣能對其進行監測與徵收空污費，但北方的彰化與南方的嘉義都沒有辦法對其課責，那六輕只要改善風向將污染吹到雲林的部份即可，如此一來六輕跨域污染部份就很難改善。

(2) 數據來源：http://carma.org/dig/show/carbon+plant。檢索日期：2016/12/30。

(3) 數據來源：環保署空氣品質保護及噪音管制處發表之「掌握氣象影響強化空氣品質不良日管制措施」簡報。取自： http://air.epa.gov.tw/NewMessage/UpFile/2015/25/附件空氣品質不良之因應改善R.PDF附件空氣品質不良之因應改善R.PDF。檢索日期：2016/12/30。

(4) 根據環保署網頁，所謂「空氣品質淨化區」係指任何地區（包括人工地盤）以種植植物綠化為主或設置其他相關的簡易設施，以達到改善空氣品質、提昇生活環境品質、提供休閒、生態與環境教育和資源永續利用之目的。取自：http://freshair.epa.gov.tw/a01.asp。檢索日期：2016/12/30。

---

 

參考文獻

1. 杜文苓、張景儀（2016）。〈久聞不知其毒：臺灣空污治理的挑戰〉，《THE WORKING PAPER OF RSPRC 2016》，頁1-48。臺北：臺灣大學風險社會與政策研究中心。
2. 南投縣政府（2016）。南投縣政府新聞稿：公告本縣PM_2.5高值係受地形限制及來自境外污染物移入影響，於秋冬季節氣象變異時，易累積所致。據最新研究報告指出透過模式模擬本縣空氣品質受境外及鄰近外縣市影響約佔9成。」 取自：https://www.nantou.gov.tw/big5/caseboarddetail.asp?dptid=376480000AU%20160000&catetype=01&cid=388&mcid=94348。檢索日期：2016/12/30。
3. 南投縣環保局（2015）。〈南投縣空氣污染防制計畫書 (104~109年版) 〉。南投，南投縣政府。取自：http://air.epa.gov.tw/files/10.南投縣空氣污染防制計畫書(104~109年版).pdf南投縣空氣污染防制計畫書(104~109年版).pdf
4. 莊秉潔（2006）。〈南投縣九十五年度「臨近縣市焚化爐排放廢氣對南投縣空氣品質影響調查研究計畫」〉。南投，南投縣政府。取自：http://epr.epa.gov.tw/upload/open/095/EBCUTQIGOM/epb-EPBM0-EBCUTQIGOM-06-01.pdf?rn=2012490985
5. 蔡德明等（2013）臺灣電力股份有限公司火力電廠空污排放對細懸浮微粒(PM_2.5) 之影響與因應對策研究。臺北，臺灣電力公司。
6. 環保署（2016a）。〈空氣品質監測報告104年年報〉。臺北，環保署。
7. 環保署（2016b）。〈空氣污染排放清冊〉。2017年1月18日，取自：http://teds.epa.gov.tw/new_main2-0-1.htm