文/王瑞庚 臺灣大學國家發展研究所博士候選人、中心助理研究員
臺灣細懸浮微粒（PM2.5）健康風險存在跨境問題（王瑞庚、張景儀，2015）。臺灣境外由於中國與亞洲內陸之沙塵與工業燃燒與衍生的細懸浮微粒，隨著季風傳播到各個國家，從風向與成分分析得知台灣細懸浮微粒20% - 40%來自境外（Chen et al., 2014），而各國經濟發展階段差異，造成管制程度不同，加深風險治理困難度。
台灣境內傳播受到氣候與地理影響，造成少工業、交通在相對不密集的嘉義市（34.7μg/m3）、南投縣（29.8μg/m3）、2014年PM2.5濃度高過人口、交通密集的大都市台北市（士林站19.1μg/m3、萬華站20.5μg/m3）、新北市（汐止站19.6μg/m3、板橋站22.4μg/m3）、台中市（豐原站23.8μg/m3、忠明站27.0μg/m3）等地區，嘉義市甚至高過全台工業空氣污染最嚴重的高雄市（美濃站27.7μg/m3、前金站31.2μg/m3）；跨空間除了監測、管制技術難度增加，衍生出跨地區污染的課責性問題（accountability）。
本文僅討論臺灣境內的跨境議題。引用臺灣電力公司對火力電廠PM2.5貢獻的模擬報告，圖一由左至右分別為台中火力發電廠1月、7月與協和火力發電廠10月的PM2.5貢獻比例之列舉。台中火力發電廠1月之中有8天主要影響嘉義與臺南地區最高達3%-5%，7月之中有8天主要影響苗栗、台中彰化、南投，高峰貢獻高達10-20％的區間。最右圖位於基隆之協和火力發電廠，10月之中有25天主要貢獻廣部新北市、大台中、南投與高屏地區1-3%。
圖一
來源：蔡德明等（2013）台灣電力股份有限公司火力電廠空污排放對細懸浮微粒（PM2.5）之影響與因應對策研究。台北，臺灣電力公司。
必須強調，在此舉例火力發電廠乃因引用其完整模擬報告，並非指稱火力發電為臺灣PM2.5最大貢獻源。若按照CMAQ推估模擬為基礎的排放清冊再進行火力發電廠推估出來的「濃度百分比貢獻」相當準確，以此份報告為依據，整體而言，台電各火力電廠對全臺 PM 2.5質量濃度的貢獻比例均小於1%，然而報告僅考慮「全臺」，其實污染源在個時期對不同地區可能貢獻3-20%。大部份之PM2.5經過大氣傳播、光化效應，傳播範圍大多跨越行政區，因此有必要跨越行政區進行治理。
以未來台灣將並用的空氣污染兩大管制系統，排放管制與總量管制來看，排放管制由中央訂定標準，地方政府（都、縣市）執行許可制度、檢測與裁罰。總量管制則由中央按照地方分區劃定空氣污染防制區，規劃排放增量限值，依據空氣污染防制法第八條：中央主管機關得依地形、氣象條件，將空氣污染物可能互相流通之一個或多個直轄市、縣（巿）指定為總量管制區，依各地區空氣品質現況，計算出各區域之排放總量上限，訂定總量管制計畫。因此總量管制法源具備跨域治理之空間，特別是總量管制之手段，涉及增量現值、排放總量與交易制度之建立。雖然我國尚未有交易抵換之施行細則（固定污染源空氣污染物削減量差額認可保留抵換及交易辦法總說明，尚未搭配施行細則與公告實施），甚至並未將PM2.5納入總量管制對象，然PM2.5納入總量管制應為趨勢，且管制邏輯應搭配同時具備行政管制與經濟誘因之工具，否則將成為「總量限制」而已，基於工業化國家的經濟趨力與遊說下，增量現值可能過高以保護既有產業（按圖二，我國目前空污已經超標的縣市仍然允許增量），那管制密度甚至不如直接針對排放源進行嚴格之管制。
圖二
目前僅高高屏地區首先實行總量管制，各區規劃則常以空品區為單位。然而總量先以不符合擴散實況的空品區實行，防制區以污染物濃度為劃分，但管制手段為限制縣市、公私場所的污染源排放量，意味應先清楚掌握各地背景值、並且濃度與排放量關係應有更多的實證研究基礎，但環保署並沒有強化這方面的研究。因此無論是排放管制、總量管制，若實際面對改善區域空氣品質與提升居民健康時，都面臨權責不清的課責性問題，課責不清則無法妥善管制，例如若六輕對嘉義與彰化PM2.5濃度實有顯著影響，那六輕就不應該面對僅是雲林沿海鄉鎮的壓力和面對雲林縣政府，而應該是承擔多縣市共同課責。又例如嘉義空氣污染來自境外部份比例高，若要改善嘉義空氣品質，責任亦在鄰近的雲林、彰化等縣市，鄰近縣市總量削減嘉義亦是受惠者，嘉義的增量是否有必要義務提供雲林。以上列舉，即說明必須釐清跨域之來源與責任，透過公民環境權與健康權的主張，促使政府跨域治理平台共同處理跨境空氣污染減量容許、排放許可等各種事項，才能完善PM2.5治理。
因應諸如PM2.5空氣污染的新興風險議題，傳統行政轄區難以解決跨域議題，跨域治理的倡議與實踐乃目前國際趨勢。從風險社會理論來看，第二現代意涵的全球化風險社會，政治、經濟、社會結構快速變遷與發展，政府部門主導回應公共議題能力下降，跨部門、跨地區特性之治理開始湧現（陳一夫等，2015）。在政治與公共行政學領域中，政策網絡理論較能解釋中央與地方政府執行政策領域之垂直與戶賴關係，包含五種類型政策網絡：政策社群、專業者網絡、府際網絡、生產者、議題網絡，這些跨域治理模式能對公共議題進行參與、意見與資源交換，達成共識與解決（陳一夫等，2015；范淑敏、周志龍，2008；楊友仁、蘇一志，2005）。
學理上，不同公共議題採用之跨域治理模式有很大差異，需要建立一套評估工具，按照跨域事務性質，評估影響有效跨域治理因素，規劃執行跨域治理架構。臺灣在流域方面首先開始跨域治理概念，但由於國土計劃法尚未通過，流域管理相關之管制權分散在各部會，故無法有效推動跨域治理；目前空氣污染，特別是PM2.5與空污跨境風險治理上亦面臨跨域治理的需求。河流流域較易觀察，空氣污染分布雖較河流不易為常民觀察所見，但目前臺灣的衛星遙測、大氣模擬皆已經做到相當精緻的程度。
引用陳一夫等（2015）的跨域治理必須有資金、組織、管制權與計劃四個基本要素，稱為A+CORP(agreement + capital, Organazation, Regulation, Plan)基本要素模式，目前PM2.5與空污跨域治理現狀來說，首先就資金來說：資金為促成地方政府間跨域治理之主要誘因，研究指出空間發展計畫、經費和組織平台，在地方政府的角度而言，三者當中最缺的便是財政資源（陳一夫，2015）。在空氣污染方面，資金可以從各縣市空污費來進行運用。空污費在跨域治理意涵下，必須在實證研究基礎下，釐清該區域內排放量與影響權重，按照排放比例提撥空污費。例如若雲林、嘉義成立PM2.5跨縣治理委員會，若雲林縣因為六輕收取空污費較多，則應在實證基礎上釐清六輕對嘉義的影響，按比例提撥跨縣治理委員會。另外，跨域治理縣市的空污費，應當透過委員會協商共同決定如何使用。
組織方面，目前地方政府間已自發性組成許多區域合作組織，例如北臺區域發展推動委員會、中臺區域合作發展平台、雲嘉南區域永續發展推動委員會、高屏區域合作平台等。PM2.5與空污的跨境治理可以在既有的發展平台上發展，例如雲嘉南區域永續發展推動委員，但同時必須考量組織運作專業性，評估在既有平台發展或是新建立新組織何者適當。影響組織有效推動跨域治理之因素則包括組織之法制化與地方民意機關之監督，例如依據區域計畫法所設置之區域建設推行委員會，經常缺乏建設經費與土地使用管制權外其他領域（例如交通）資源分配權，故仍無法有效推動跨域治理；因此空氣污染的跨縣治理委員會應在組織位階上，各地方政府所組成之區域合作平台，需由各地方政府首長、專家學者與企業代表組成委員會決策，執行由各地方政府一級單位分議題組成推動小組來負責。若空氣污染跨域治理委員會，更應該直屬縣市首長，由縣市首長直接擔任共同召集人，由副縣長擔任執行長，地方民意代表與空民團體亦必須納入，並且常設固定專家委員，提高執行位階並且以參與式民主方式進行多元利益關係者決策，才能真正有效協商跨域空氣污染問題。有關管制權外，屬於中央部份，牽涉到中央與地方權責；建議若要讓空氣污染區域治理可行，達成細懸浮微粒有效治理，中央應尊重跨域治理委員會，盡量賦權。此即衍生下面要談的管制權的問題。
管制權方面，研究認為（陳一夫，2015），地方政府間跨域治理已在地方制度法與行政程序法等相關法令上具有法制基礎，但實際推動上仍需資金與協議之達成。跨域治理事務之管制權若屬於中央政府，地方政府難扮演協調角色，需中央政府介入協調，且跨域事務所牽涉之管制權分散在中央政府各部會，在協調上亦面臨極大挑戰。空氣污染在中央主管機關相對清楚，即為環保署；但牽涉到產業、交通等廣及國發會、經濟部、交通部等，因此中央政府各部會間協調整合，仍是影響有效跨域治理的關鍵因素，環保署在主管全國環保事項上，經常落於協調角色，甚至在經濟部、產業界壓力下經常被質疑無法捍衛民眾環境權與健康權。一個可能的倡議，可以參考北美對流層臭氧研究計劃(North American Research Strategy for Tropospheric Ozone, NARSTO) 2004年負責評估將美國從「污染技術控制途徑」轉向「風險基礎的空氣品質管理途徑」。這項計畫由美國國家科學院（NRC）提出，旨在非人的污染技術控制邏輯，逐漸導向以人的生命健康為基礎的空氣品質提升。
這樣的典範轉移對臺灣的空氣污染跨域治理，特別是PM2.5跨域治理將有幾個啟示。在空氣污染風險治理上，衛福部應該與環保署聯合，採取一致立場捍衛民眾環境權與健康權。管制上除了以縣市行政區、工業區、工廠這些排放源為單位，更應該依據健康影響評估，找出「受空氣污染高健康風險潛勢地區」，這些地區應該由環保署與衛福部來區域管制辦法。意即以健康實證研究為基礎，縱使排放源已經達到最佳可控制技術（BACT）、減排目標達成、濃度下降都不是空氣污染管制的真正目標，而是保障居民健康。若對區域健康仍有顯著危害，或則交通、產業型態、生活型態，則應針對問題繼續改善。「受空氣污染高健康風險潛勢地區」為跨域治理提供更堅實的人民民主與權利基礎。
計畫是政府引導資源分配的重要工具，中央與地方政府在計畫之規劃與決策過程中的協調與權力、資源分配的機制，則是落實或解決跨域治理事務的關鍵。我國目前已經在環境工程領域、大氣科學領域有相當多政府委託研究，因此對於PM2.5與各種空氣污染物大氣擴散、濃度分布有相當程度的掌握，但對於各區域的健康影響評估卻尚未充分普及。PM2.5與空氣污染跨域治理的核心計劃，可以參照美國從「污染技術控制途徑」轉向「風險基礎的空氣品質管理途徑」計劃，找出臺灣「受空氣污染高健康風險潛勢地區」地圖，按此即可透過計劃進行整體PM2.5與空氣污染之跨域治理的目標、執行、考核作為任務具體項目，以收治理之效。
參考資料
王瑞庚、張景儀（2015）。風險非不確定管制非常不確定：談中部地區PM2.5治理。環境與土地正義工作坊，台中，東海大學。
蔡德明等（2013）台灣電力股份有限公司火力電廠空污排放對細懸浮微粒(PM2.5) 之影響與因應對策研究。台北，臺灣電力公司。
陳一夫、林建元、鄭安廷（2015）。跨域治理模式的建構與評估。都市與計劃，42(2)， 153-170。doi:10.6128/CP.42.2.153
范淑敏、周志龍（2008），台灣的地方發展策略：治理與網絡化，「都市與計劃」，第 35卷，第 2 期，第 99-122 頁。
楊友仁、蘇一志（2005），地方成長聯盟轉化與空間治理策略：以台南科學城為例，「都市與計劃」，第 32 卷，第 1 期，第 1-23 頁。
Chen, T. F., Chang, K. H., & Tsai, C. Y. (2014). Modeling direct and indirect effect of long range transport on atmospheric PM 2.5 levels. Atmospheric Environment, 89, 1-9.
Pennell, William T. (2011).Executive Summary. in Brook, J. R., Demerjian, K. L., Molina, L. T., Pennell, W. T., & Scheffe, R. D. (Eds.). Technical challenges of multipollutant air quality management. New York: Springer.
