文／劉怡亭 中心助理研究員
聯合國特別報告揭示環境基本人權義務
2018年10月世界衛生組織（WHO）首次召開全球空氣污染與健康峰會討論如何解決現今空污問題，也強調所有人都享有呼吸乾淨空氣的權利，更指出改善空污的同時還能促進其他人權（生命權、健康權、兒童權利）以及與永續發展目標（SDGs）有關的目標，包含：消除貧窮、性別平等、乾淨用水和衛生設施、產業、創新和基礎設施、減少不平等和氣候行動。
聯合國人權委員會於2019年針對空氣污染與人權議題發佈年度報告《與享有安全、乾淨、衛生和永續環境有關的人權義務問題》直指出與乾淨空氣有關的人權義務應遵守人權與環境的框架原則，共以116項條目內容呈現，而本文後續在描述到所屬該項條目內容對照時，會以此「¶」符號括號在後呈現。而其框架原則核心重點為：程序性義務、實質性義務以及對弱勢群體的特殊義務，如此才得以尊重、保護和實踐人權。然而，又該如何實踐上述所提的乾淨呼吸權利，此報告提出各國必須採取的7項關鍵執行人權義務的指導方針，本篇接續空氣污染與基本人權的落實（上）篇，根據報告所提及到國家人權義務內容的前3項分析（監測空氣品質和健康影響、評估空氣污染源、空氣品質通報），將繼續針對後面4項（建立空氣品質法律、法規和標準、空氣品質行動計畫、實施和執行空氣品質規定、評估及修訂空氣品質標準和計畫）指引之內容，作為檢視臺灣近年來在空污改進計畫及政策治理上是否實踐基本人權。
圖1 空氣品質標準訂定應保護社會中最脆弱的成員，如：兒童
（資料來源：AFP/Getty Images）
建立空氣品質法律、法規和標準
此項指引重點在於各國有義務訂立及尊重、保護、落實人權的實際環境標準，尤其是WHO公佈環境空氣品質和室內空氣品質的準則，各國應將這些準則作為具有法律約束力的國家標準（¶ 69），不過根據2017年公布的國家空氣品質標準全球審查顯示，目前只有7個國家採納了WHO對於細懸浮微粒最嚴格的準則（¶ 70）；另一方面，還有最重要的一點即是所謂空氣品質標準的訂定應保護社會中最脆弱的成員，國家的標準必須考量到兒童的最大利益（¶ 71）。
因此，對照回臺灣在建立空品法律、法規、標準的進程上，管制上最重要的法源依據《空氣污染防制法》，訂立於1975年經歷過8次的修法，且距離上一次大幅修正已相隔16年之久，終於在2018年為因應社會環境的變遷及民眾對空污議題的感受、社會關注度提高的壓力下，修法通過符合現行管制的需求母法（環保署，2018），即便針對法律的內容做出不少變革，仍須仰賴後續法規（子法）及標準的修正，才能使整個空污防制更加完善。但在修法完成後環保署盤點上有118項子法及行政規則有待修訂，預計在2019年底全數完成，截至目前為止已完成49項相關法規，[註1] 也預告30項子法相關規定（環保署，2019）。[註2]
關於子法的修正，較受到矚目的包含《固定污染源有害空氣污染物排放標準》主要擬增加納管50項污染物及訂定周界和管道排放標準；《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》此子法曾在2017年修正實施將空品嚴重惡化分為三級，且預期空品可能惡化前先協調固定污染源降載或減排，但仍受到環團批評電廠強制降載、車輛管制通行的門檻太高無法有效做緊急應變措施（廖羿雯，2019），以及《空氣品質標準》的修正不符合WHO規定與環團期待有所落差存在著議論，關於空品標準的討論，將與後項關鍵指引之「評估和修訂空氣品質標準和計畫」做進一步的分析。
空氣品質行動計畫
更完整說法為「地方、國家及必要時在區域各級制定空氣品質行動計畫」，各國必須制定空品行動計畫，並提出可以實施最重要和最有效的措施，來改善空污，同樣地強調弱勢人群的空品問題（¶ 72），根據國際人權法原則，對於呼吸乾淨空氣的權利只能逐步實現，因為在一些低收入或中等收入的國家在這項權利上是無法一步到位，各國可以自行決定要如何做出符合國情的政策，並且有義務和最大限度地利用現有資源實施具體有效的措施，來防止空污的加劇（¶ 73）。
另一方面，在2018年召開的全球空氣污染與健康峰會也針對亞太區域前在空氣品質行動進行全面評估，提出了25項措施[註3]有助於每年能挽救數百萬人的生命及減少45％的農作物損失，估計到2030年能實現10億人呼吸乾淨空氣的權利，也能為水、土壤、森林和生物多樣性帶來利益（¶ 74）。基此點出在國際的行動上必須協調一致，否則將無法有效解決空污問題，而各國間也有義務合作解決跨界環境問題（¶ 75）。
檢視國內在制定空氣品質行動計畫切分為中央總體管制策略及各縣市的防制計畫，首先在中央對於空污治理的重視，始於2010年推動國光石化時涉及到PM2.5與國人健康的影響，2012年環保署公告PM2.5的管制規範標準之後，加上空污問題日益嚴重，環保署於2015年4月啟動「空氣污染減量行動督導聯繫會報」據此提出了「清淨空氣行動計劃」，2016年再根據此計劃提出了「清淨空氣行動計劃修正計劃」，但對於空污的改善效果仍有限，相關的政策手段也無法回應當時空污嚴重的情形，於2017年政府為更聚焦改善空污，提出了以民間訴求的角度和政府政策回應的方式，制定「14+N空氣污染防制策略」，為空污政策一大進展（劉怡亭，2017）。而在地方空污治理上，依據新訂空污法第7條規定中央主管機關應訂定「空氣污染防制方案」，作為直轄市、縣（市）主管機關擬訂「空氣污染防制計畫」之依據，並且每4年應依空氣品質改善需要進行檢討修正，整體來說我國對空污行動計劃的管制內容隨著環境議題的重視，逐年的調整和盤點針對改善的策略是更加完善的。
不過，在此指引中還強調各國間有義務合作解決跨境的問題，我國在國際間針對解決境外污染的跨國彼此合作是沒有的，目前對於鄰國之間在空氣污染議題的討論上，多為學術或研究上的交流。
實施和執行空氣品質規定
強調各國必須確保針對公共和私人行為有效執行環境標準、環境法律、法規和標準，若沒有切實的實施和執行，負責執行的政府機關必須補充人力和財力（¶ 76）以及當人民的呼吸乾淨空氣的權利受到威脅和侵犯時，國家是有義務確保人們能夠通過法律或補救的程序措施，履行法律義務（¶ 77）。以「14+N空污防制策略」為例，政府規劃在3年內由政府投入365億，包含空污基金與公務預算、台電投入101億元、民間投入1684億元的經費挹注，比起過往在空污治理的預算費用上相對高，另一點也是聯合國7項指導方針不斷重複提及關於法律的制定及執行，儘管我國空污防制法已修正通過，後續需有其他子法配合，現行環保署已修正及預告民間關切的相關辦法，如：修正發佈「淘汰老舊大型柴油車補助辦法」，預告「空污突發事故緊急應變措施計劃及警告通知作業辦法」、「直轄市、縣（市）各及空氣污染防制區」等草案。
評估和修訂空氣品質標準和計畫
最後一項指引方針，強調改善空氣品質最關鍵的工作是定期評估進展，並修訂相應的空氣品質標準和計劃，必須在審查和修訂過程中，應考慮新的科學證據，同時也讓民眾參與其中（¶ 78）。根據2018年《空氣污染防制法》修正內容，需4年檢討一次空品標準，其中最受矚目PM2.5於2012年納入年均值及24小時值，除了配合修法要求定期檢討以及依照我國目前空品現況外，也和國際空品標準接軌，進行相關空氣污染物的修正（環保署，2019）。
但就PM2.5標準訂定來說，在2012年討論時應將標準設定多少已備受爭論，環團也多次倡議應依WHO建議將年平均值訂為10μg/m3，但最終仍訂為15μg/m3。然而在此次公告修正標準的空氣污染物中，僅針對PM10日平均值標準由125μg/m3加嚴至100μg/m3、年平均值由65μg/m3加嚴至50μg/m3，以及包含二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）、鉛（Pb）與美國聯邦現行一致，亦同步國際法規規範中最嚴格的標準（環保署，2019）。唯獨最受關注的PM2.5與臭氧（O3）沒有下修更嚴格的標準，據2018年統計PM2.5年平均濃度為17.5μg/m3，環保署認為「務實可行」（王敏玲，2019）因此在新修標準中仍維持7年前的標準，與WHO建議年平均值10μg/m3，還有一段距離。檢視臺灣在定期評估與改善空品標準作業僅針對某些污染物符合國際嚴格規範外，民眾最關切的PM2.5標準，管制機關針對此部分回應認為應逐步進行而非一步到位[註4]，故標準的設定還是維持先降到15μg/m3，下個階段再設定12μg/m3或10μg/m3，不過年平均值10μg/m3絕對是最終目標。
未完待續的環境人權落實
總體來說，臺灣依照聯合國發佈《與享有安全、乾淨、衛生和永續環境有關的人權義務問題》報告提出該如何落實乾淨呼吸權利的7項關鍵指導方針整體檢視自全民關注空污問題以來，不論是管制機關的政策工具、改善策略或民間積極的監督下，所列7項的指引內容大部分皆有符合落實基本人權的要求，但在完全實踐人權的路上，在政策治理的進程上仍有進步空間，包含：空品的改善對人體健康風險危害的影響、 《空氣污染防制法》修正後相關的子法管制機關應透過施行細則或是辦法的通過有義務保障人民的乾淨空氣呼吸權以及《空氣品質標準》目前的修正內容儘管管制機關針對PM2.5的標準仍維持不變，但未來持續的定期評估和依據最新的科學證據做標準的審查和修訂亦是重要的指引提示。
註解：
(1).包含22項車輛管制、8項工廠管制、7項空污基金管理及補助辦法、3項污染行為、3項訓練及檢測管理、3項蒙特婁議定書、1項吹哨者規定、1項不法利得、1項公民訴訟等。
(2).2項工廠管制、5項裁罰及不法利得、2項應變作業、2項空品標準、3項車輛管制、2項空污基金管理及補助辦法、1項污染行為、1項施行細則、1項測站設置、1項資訊公開等。
(3).這25項措施主要分為三大類：亞洲多地區已採用的傳統措施、大多數亞洲地區仍未作為主要政策的下一階段措施、發展目標中對空氣品質有利的措施，更完整的內容，請參考氣候與清淨空氣聯盟／聯合國環境署【CCAC／UNEP】：25項乾淨空氣策略。
(4).此回應內容，參考自【採訪紀實】新國安問題：致命空污，政府的改善策略做了多少？－專訪環保署副署長。
參考資料：
中文文獻
- 王敏玲（2019），投書：請蘇揆讓臺灣空品標準跟上WHO，地球公民基金會。
- 廖羿雯（2019），空污法大修能改善「紅害」嗎？118項子法待修訂，兩大關鍵決定天空的顏色，風傳媒。
- 劉怡亭（2017），空污政策12年一步？我們還有多少個12年？鉅變新視界電子報第22期。
- 環保署（2018），空氣污染防制法子法修正進度及空污費收支資訊公開，環保署空保處。
- 環保署（2018），空氣污染防制法修正內容簡報，環保署空保處。
- 環保署（2019），用可行的目標，務實精進空氣品質標準，環保署空保處。
英文文獻
- United Nations Human Rights Council (2019). Issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment. Report of the Special Rapporteur.
