文／劉怡亭 中心助理研究員

空污治理展新頁，卻尚有不足

　　近年來，台灣空污議題持續發酵與備受關注，2014年至2017期間民間舉辦數場反空污遊行不斷拋出反空污訴求以及公民參與監測空污的行動科學使監測資料普及化等驅動下成為政府回應民間訴求與制定政策的重要力量，因此處理空污問題已成為我國政策進程中治理項目重點。為了改善空污，環保署於2017年做了許多努力，包括制定「14+N空氣污染防制策略」提出與過去政策相比下較具體的改善措施與目標並投入可觀的預算，接著2018年空污法修法三讀通過將改革重點入法，為空污治理展開新頁。

　　隨著新的政策進程展開，除了肯定環保署在興革空氣品質管制項目上的積極外，一方面必須檢視在治理措施及管制力道中仍未盡之處，諸如在14+N策略當中原先設定「14+N政策紅綠燈盤點表」作為後續與民眾溝通對焦其他政策上的可行性，卻未見其持續滾動；另外也包括14+N推出後深澳電廠的興建爭議更是與空污治理背道而馳，以及空污法修法通過後所衍伸各項爭論，環團質疑總量管制抵換制度在修法中仍被執意保留（王敏玲、李根政，2018），以及受到修法影響的運輸業者集結抗議與環保署所提配套措施無法對焦，造成行政機關與民眾互不信任的空污治理困局（曾虹文，2018）。

　　上述羅列之情形顯示出行政機關雖在治理上有所進展，不過尚有許多待處理的爭議面向及未竟全功之處，顯示我國在空污政策治理上仍有進步之空間。

風險治理架構之應用

　　根據我國近來對於在地社會各項風險管制的經驗研究中，顯示出在既存的國家治理模式下存在著隱匿、遲滯風險的文化，尤其在風險決策、風險溝通機制缺乏透明性及多元性（周桂田，2014），Renn（2017）亦強調風險治理在於理解風險和管理風險上的循環，並以風險溝通作為每個步驟的核心（徐健銘，2017）。基此，本文認為得以應用國際風險治理協會（IRGC）於2005年延伸歐盟的風險治理概念提出一套具系統性的風險治理架構作為檢視我國空污政策所涉及的治理鴻溝。

　　IRGC所提之風險治理架構有別於傳統風險管理著重在認知、分析及管理風險，主要強調風險治理上更形重要的是關注風險整體的全貌（IRGC,2005）。風險治理架構程序涵蓋四個相互關聯的要素（如圖1），以「風險事前評估」（Pre-Assessment）為起點而相互連結「風險評估」（Risk Appraisal）、「總體風險衡估」（Characterisation and evaluation）、「風險管理」（Management）形成循環的風險治理過程以及貫穿治理核心之「風險溝通」（Communication）。

　　其中各個程序背後所代表的概念意涵，「風險事前評估」在於掌握風險議題的多樣性及不同行動者對風險界定的不同進而提出風險框架有助於解決問題；「風險評估」根據科學方法對於程序、行動或事件所潛在負面健康或環境影響的機率估計；「總體風險衡估」由知識特徵描述及風險評價組成，著墨於對風險側描、判別嚴重性並提出降低風險的選項、推論以及必要手段；「風險管理」則是決策與執行，包含產生、辨認、評估和挑選政策選項並實際執行監督反饋回管理者，最後「風險溝通」則是貫穿風險治理架構循環之核心，著重與其它程序間進行風險訊息和意見交換的互動過程，皆作為審視風險治理的細節（IRGC，2017）。

圖1.IRGC-風險治理架構(IRGC,2017)

　　因此，本文將依此分析架構應用至我國在空污改進計畫與政策治理上所產生的落差，試圖以俯瞰之視角討論空污政策治理中所面臨的整體性問題，初步根據風險治理架構程序觀察到各步驟中所對應到的空污治理中具代表性之爭議為分析（如圖2），首先「風險事前評估」中深澳電廠興建的空污爭議為政策前評估不足的重要具體個案；「風險評估」涉及對於空污貢獻源未解之爭議；「總體風險衡估」則是政策規劃與目標值訂定達成度的差距；「風險管理」方面行政部門將空污與能源轉型政策的切割及學者對於外部成本內部化之政策工具（如：空污費）能否充分反應的質疑；「風險溝通」對於民眾的感知與關切重點所側重內容的對焦與否等進行綜合檢視概述我國空污政策治理的鴻溝。

圖2.IRGC-風險治理架構應用-以空污政策治理為例

風險事前評估：深澳電廠有必要？燃煤是唯一選項？

　　風險事前評估的概念在於掌握風險議題的多樣性及不同行動者對於風險認定而提出風險框架有助於解決問題。雖然行政院長賴清德於2018年10月12日在立法院總質詢時宣布「停止興建深澳電廠」，即便如此我們仍可回過頭來檢視於今年3月14日環評大會最終決定「審核後通過」經濟部與台電為因應北台灣供電及2025年非核家園目標於2017年提送深澳電廠環差報告預計將設置超超臨界燃煤機組補充供電缺口之電廠更新案（賴品瑀、尹俞歡，2018）其中引起各方爭論，突顯了針對此案政策前評估的不足，涉及兩個面向：

1.燃煤毋通，減煤已是國際趨勢

　　興建燃煤電廠最具爭議之處則是燃煤造成空污的問題，儘管台電表示會以最佳防制技術控制污染，賴揆也強調是「乾淨的煤」與天然氣排放污染差不多之說，燃煤所產生的空污排放物對環境健康的影響是無庸置疑，國際上加拿大、英國等發起淘汰燃煤發電聯盟提出減少燃煤發電時程表及政策目標成為趨勢（UNFCCC，2017），再根據Green Energy Barometer調查台灣高達91%認為應減少煤炭的使用並將其列為能源轉型的目標中(Ørsted＆Edelman Intelligence，2017)，對此經濟部更新深澳燃煤電廠作為因應電力缺口的唯一選項，不僅與減煤目標相悖，亦不符合國際趨勢。

2.被漠視的健康風險評估

　　台電所提之環境影響差異分析報告中未將健康風險列入評估，表示依據環保署「健康風險評估技術規範」規定與此次深澳變更係降低原環評之裝置容量與污染排放量影響的範圍是更加輕微，便無須辦理健康風險評估之必要（環保署，2018）。然而，借鏡美國EPA強調作為政策依據的科學評估必須以健康風險為基礎及其健康影響與成本效益分析才能夠支持一項空品政策（EPA，1997），故管制單位不應以影響微乎其微而忽略了健康風險評估在政策前的重要性。反之，由環團委託學術單位研究發現提出民間版健康衝擊評估報告，在推估上指出北部空污首當其衝外全台皆受影響，在疾病及死亡方面若電廠運轉後估計全台會有576人死亡可歸因於營運後所帶來的PM_2.5危害（張凱婷、林雨佑，2018），儘管環保署對此評估結果的回應又陷入了空氣品質模擬模型之適合性爭論（環保署，2018），卻仍彰顯若電廠運轉後所受到影響範圍的認定及框架可能產生的健康風險有所缺乏。

風險評估：多種空品模式，空污貢獻源未解之爭議

　　風險評估強調根據科學方法的調查，掌握空污潛在的負面健康與環境影響機率估計，其中許多爭論圍繞在排放源的幾種模式間對濃度貢獻計算上有若干差異，進而成為政策參考依據上的選擇與落差。關於排放量對污染濃度貢獻需透過空氣品質模式計算，又國內專家學者各有其濃度貢獻計算模式的不同選擇，因存在著多種空品模式而時常落入模式結果差異上之爭論。

　　環保署在擬定空污政策上主要參考委託研究得出的實證科學結果，包含張艮輝教授提出面源（家庭、餐飲、地表揚塵大宗）貢獻最多針對面源改善最有效果，吳義林教授則認為線源即交通運輸改善為優先（台大風險中心，2018），莊秉潔教授認為境內PM_2.5來源在餐飲業、道路揚塵和大型車有所高估，反而低估了工業污染源占比（莊秉潔，2018），引發兩方因模式工具選擇導致空污貢獻源不同的模擬結果進而影響政策制定的重點，一派認為台灣空氣品質問題應使用美國環保署推薦且持續更新科學先進技術，社群式多尺度空氣品質模式（CMAQ）作為國內科學模擬及技術為佳（張艮輝，2018），一派同樣也是經過審查認可之高斯煙流軌跡模式（GTx）被認為與CMAQ所能模擬的結果存在著諸多差異，這當中牽涉到「科學實證」涵蓋範圍甚廣，而哪些科學上的證實可以促成有效的政策治理成為關鍵所在，面對多種空品模式對空污源貢獻的意見分歧，如何看待科學實證及周延的科學審查成為環保署在空污治理上的考驗之一。

總體風險衡估：政策規劃與PM_2.5目標值訂定達成度的差距

　　總體風險衡估著重於知識特徵描述及風險評價，分別意旨對於風險側描、判別嚴重性、降低風險的選項及判定容忍度和降低風險的必要手段。而作為判別風險的嚴重性及降低風險手段的檢視角度，依據PM_2.5年平均目標值與政策規劃所欲達成的進度差距，以2017年環保署「14+N空氣污染防制策略」為分界，14+N以前環保署於2012年公告我國PM_2.5的管制規範標準，將標準值訂為年平均15μg/m³，但在相對應的政策內容上：2014年公布細懸浮微粒管制計畫、2015年啟動空氣污染減量行動督導聯繫會報及清淨空氣行動計畫、2016年清淨空氣行動計畫修正版本等皆無明確針對降低PM_2.5年平均濃度削減目標與政策規劃（劉怡亭，2017），14+N後環保署分別就固定、移動污染源盤點14項管制措施並投入2150億元預算改善空污，政策改善目標最終預期2019年PM_2.5年平均濃度降至18μg/m³與2012年所訂15μg/m³仍距離3μg/m³。

　　3μg/m³的落差，政府回應僅能作短期可行的最大努力，政策上的落差涉及能源部門「台電長期電源開發計畫」及交通方面「智慧運輸系統發展政策」尚未有具體實質的政策規劃使其能配合達到15μg/m³之年均目標（王瑞庚、趙家緯，2017）。再者，環保署針對我國永續發展目標（SDG）核心6之子項目標「改善空氣品質，維護國民健康」中分別訂出2020年PM_2.5年平均濃度15μg/m³及2030年12μg/m³之目標（永續會，2018）。我們檢視近2年的年平均現況2016年PM_2.5年平均濃度20μg/m³、2017年平均濃度20.7μg/m³（環保署，2017）與預達成目標值仍有一段差距，至今14+N及空污法修法後，政府各部門如何就各責任範圍進一步提出達成目標值之政策內容與作法為後續治理上一大重點。

風險管理：空污與能源轉型政策的切割

　　風險管理的重點在於決策與執行，決策所強調的是擬定、辨認、評估和挑選政策選項進而實際執行與監督並反饋回決策者。以現階段政策來看，空污問題即是能源問題，化石燃料作為我國主要電力供應來源，燃煤火力發電占有一定的發電比例也是空氣污染的主要來源，相對也衍生環境外部成本，台灣能源系統外部成本依據IMF（2015）以燃料別分析，使用煤炭的環境外部成本占比最高，石油次之（趙家緯，2017），因此在能源轉型政策治理上，外部成本內部化為能源轉型政策中重要一環。政策工具包含空污費之徵收、開徵能源稅，其中對於空污費能否充分反映在改善空污上遭受許多質疑，如：空污費在費率過低及徵收項目上不足以使廠商改善排放狀況（投資改善設備）之經濟誘因，學者亦指出環保署應藉由空污費作為能源使用配比的調節並加速乾淨能源的使用率，同時提高空污費拉近燃煤電廠與燃氣電廠成本，才能相對使台電調整電力使用的配比（呂苡榕，2017）。

　　另一方面，空污與能源轉型政策的落差最重要的是，減煤期程及達2025年再生能源目標經濟部表示未確保能源轉型過程中電力穩定供應，能源的組合受限於短期內再生能源、燃氣電廠無法大量設置仍須倚靠燃煤作為轉型之過渡（能源局，2018）以及環保署在14+N空污防制策略中對於電力設施管制仍停留在固定污染源的界定上缺乏能源政策通盤規劃，但這樣的政策選項不僅無法對焦回應前一節所提PM_2.5年平均濃度目標的達成，同時面對減煤呼聲的高漲，解決空污之政策與能源轉型無法扣合甚至分離，突顯空污治理的轉型存在著差距。

風險溝通：政策銜接與民眾風險溝通的對焦與失焦

　　貫穿風險治理架構程序之核心：風險溝通，環保署2017年祭出14+N空污防制策略分別就固定、移動污染源共14項將執行的改善作法並以N作為與民眾訴求對焦其他解決空污問題的路徑與方案，遂後2018年空污法修法通過後民間對空氣品質政策改進計畫與政策再次遭受質疑。面對政策上的調整引發民間反彈的聲量以運輸業者為例，來自於移動污染源2020年符合四期排放標準遭受一、二期柴油車與二行程機車族的激烈反彈使得運輸業者數度集結抗議，而環保署也就修法引發的爭論歸納回應民眾疑慮認為在政策上的規劃並非抓小放大，據統計數據我國境內PM_2.5固定、移動污染實際上各占一半的貢獻比例，既存的固定污染是有持續加嚴管制，反之因移動污染的特性與人體暴露接觸範圍廣，依照修法內容規劃加嚴標準亦是改善空污的一部分（環保署，2018）。然而，環保署在移污政策銜接上衝擊大型及老舊柴油車運輸司機，所牽涉的利害關係運輸業者認為空污法新修規定與實際柴油車運作有所出入（賴品瑀，2018），因較早期的第一二期老車就算裝了降低污染之設備，它的排放量依然無法符合標準等同於必須更換符合排放規定的車才能免於被查、被罰的變相強制淘汰。其二，若要強制更新大貨車、吊車等大型作業用車價錢過高，即便有貸款協助或補助對司機而言負擔過大，認為沒有充分的配套措施等於變相影響司機的職業生涯。

　　運輸業者的陳抗仍持續進行，環保署目前規劃在修法後牽涉到利害關係人將會舉行公聽會各方意見再決定如何實施，不過在這過程中民眾對於改善空污的風險感知與解決空污的角度是認同的，但所牽涉的利害關係人及其問題使環保署溝通效果陷入治理困局。

空污治理需根本性轉型

　　本文應用IRGC風險治理架構程序提出我國空污治理上整體性問題，從深澳電廠興建與空污爭議上充斥著風險事前評估的不足，再者包括空品模式多樣性造成空污貢獻源未解之爭議、PM_2.5年平均目標值達成與政策內容進度差距以及與能源轉型相扣合之政策分離，又隨著14+N、空污法修法後政策銜接上和民眾產生互不信任的關係，突顯空污治理上未竟全功及有待進步之處。然而，好的空污治理仍須回到風險治理架構理論所闡述的重點，風險治理是個不斷循環的過程適時審視、溝通、反饋管制問題為關鍵，也因空污問題所涉及到的層面多元，如何作出適切的政策內容也能對焦回應民眾所關注的問題仍是行政機關在改善空污策略上須調整與思考之治理方向。

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