文／王瑞庚 中心博士後研究員

　　周桂田 中心主任

一、前言

　　我國空氣污染防制法始於1975年五月，至今歷八次修法，2018年六月通過的最新一次修法，修法重點包括（一）統一許可申請審查原則；（二）加強生煤管制力道；（三）總量管理制度檢討；（四）落實有害空氣污染物管理；（五）落實移動污染源管理；（六）增加揮發性有機物化學製品管理；（七）調整裁罰額度提高罰金；（八）健全吹哨者機制；（九）提供檢舉獎金鼓勵檢舉不法；（十）及資訊全面公開擴大公民參與。 2018年這次修法的背景，可以追溯到2011年以後民眾的空污認識論湧現（Chou, 2015: 14590 - 14591）。自此，空污議題成為臺灣環境運動與國家政策的焦點，反空污運動的性質即從「單一特定的污染源」轉為「空氣品質」（陳薏安、何明修，2017：106-110）。 管制上的改變即是2012年PM_2.5列入管制，並在2016年公告實施臺灣版空氣品質指標（AQI），也意味著臺灣加入全球更高空氣品質標準的行列。為了追求更好的空氣品質，過去的空污法已經不足以達到治理效果。因此必須藉由這次修法，讓臺灣空氣品質提升有更完善的法律依據，以支持管制手段達到治理效果。^[註1]

　　美國在1997年訂出PM_2.5標準，1999年採取AQI之後，國家科學委員會（NRC）在2004年對於管制效果進行總檢討。研究指出，不論管制標準、管理流程或清淨空氣法立意或架構如何周延，實際上面臨的是政策協調、風險決策與課責性（Accountability）的問題。 NRC歸納起來，空氣品質治理的課責性，可以解釋為「具備治理效果且正確地追究責任的治理」（Hidy et al., 2011: 31）。因此本文透過分析最新一次空污法修法條文，來評估其實踐上對達到目前臺灣空氣品質標準的可能貢獻與欠缺之處。^[註2]

　　在分析上，本文以（一）良好修法（立意與實踐上有助於達到治理目標）、（二）需子法配合（必須有明確實施辦法、細則或管制加嚴才滿足可能達到治理目標的條件）、（三）未符合期待（有明顯法密度不足或未正確課責等疑慮，以致可能難以達到治理目標）、（四）無變動或無重大變動，四個項目歸類。 （一）～（四）概念不互斥，意味著一法條可歸屬於兩個以上的類別。分析結果，新版空污法共計100條，良好修法達到74條，需子法配合有25條，未符合期待有20條，未有重大變動22條。以下就評估結果的幾項重點做一個淺析。

二、空氣品質維護

　　第二章空氣品質維護包括第五條至第十九條，關鍵即在總量管制實施，若無總量管制，單靠命令與控制手段，例如「最低可達成排放率控制技術（LAER）」或「最佳可行控制技術（BACT）」這類排放率控制之方式，成效有限且能造成治理天花板。^[註3] 以治理階段來看來看，其實臺灣的空氣品質治理到第四階段，是停滯不前的，尚未進入總量管制階段（蕭代基、張瓊婷，1999：6）。總量若不訂出，法條中的一切防制區、抵換規定或技術都是空談。總量若訂太高，無法達到「減量」的效果，或是減量效果不佳，即無益於達到空氣品質治理效果。目前僅有高屏地區總量管制實施計畫進入第二期，但第二期的總量天花板民間認為不夠。且從環保署委託研究（吳義林等，2015：198）數據來看，第二期減量雖然接近最佳情境，但高屏空污為全臺灣最嚴重地區，此減量力度仍難讓該區達到PM_2.5年均15μg /m³法訂標準。且環保署尚未能透過委託研究，掌握到高屏第二期總量管制，排放減量成效反映在實質污染濃度，以及降低的濃度對健康的效益為何？

　　以美國NRC對空氣品質政策與管理的課責性要求來說，臺灣目前總量管制計畫可以說治理效果未知的情況。因為空氣品質治理效果完整評估，乃需要由減量帶來的濃度與暴露程度下降，推得民眾健康效益的完整研究與陳述。臺灣的減量固然根據嚴謹的空氣品質模式推估，但整體健康貢獻未見環保署陳述，當然無法說服民眾這樣的減量是足夠的。全台其他區域，都尚未有任何總量管制實施計畫情況下，空污法修法的空氣品質維護，其重點引領臺灣空氣品質治理朝向總量管制階段之立法方向正確，但許多法條應給予「需子法配合」之評價。

　　另需為空污法澄清，抵換制度若在設計良好的比例，加上適當（夠低）的總量前提下，是能夠提供地區經濟誘因與管制彈性來促進治理成效的方式。惟今「總量」上限與減量程度未能確保達到空氣品質標準，這些設計仍是無益。至於原空污法中總量管制規定需「會同」經濟部之相關條文，環保署初提版本其實是拿掉會同的。目前由立法院通過的政院最終版，則是改「會商」。有違民眾期待政府給予環保署更多自主權，來維護空氣品質的期待。

　　有關第十三條至第十五條資訊揭露與緊急應變相關規定，學者曾建議應賦予公民參與「平行監測」條文。因為鄰近大型火力發電或石化工廠，空氣品質條件可能有較大的區域差異。長期以來也引起爭議，鄰近民眾眼見大量排放，官方數據卻沒有異常。因此不但是在地知情、資訊公開，更存在協力治理、平行監測的要求之聲浪。

三、防制

　　第三章為防制。本次空污法修法在防制方面花了不少功夫。可以期待對於重大污染源、有害空氣污染物、移動污染源與揮發性有機氣體多方面管制能有進展，但同樣有許多需要子法才能有治理效果，以及尚未能符合民眾期待的部份可以討論。

　　首先第二十條規定之有害空氣污染物，需要有害空氣污染物管理辦法才能實施，有害空氣污染物環保署目前預告2020年起將苯、甲醛與燃煤產生的重金屬等29項有害空污物列入第一階段管制項目。本條新增規定排放標準值應根據健康風險評估及防制技術可行性定之。按照我國目前健康風險評估在牽涉到多元利益關係者的環境政策，常有遲滯的現象，諸如牽涉到產業、能源與交通全面轉型的PM_2.5管制，從環保署有委託研究到實際提出政策並實施走了17年。誰來做健康風險評估？如果環保署委託計畫風險評估與學界經過學術審查的科學報告結果有落差，科學不確定或者處於爭議階段，預警原則如何導入？這些問題都可能導致管制延後。

　　許可證發放部份，環保署原提版本，擬修改：直轄縣市主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關得核發設置與操作許可證，排除主管機關委託其他機關，後來通過之修法仍得委託機關核發兩種許可證。修法後規定展延期限為三至五年，卻可減少遵守排放規定之廠商麻煩，但申請展延時間仍為屆滿前三至六個月，以目前臺灣碳排與空污逐漸被民眾重視的轉型快速期，給予審查的時間似有不足。第三十條規定，固定污染源位於總量管制區，得將展延有效期間所減至未滿三年，這條就扣回到前面總量管制未能全臺灣實施的現況。

　　操作許可證，是固定污染源通過環評後與操作許可證後，對於現況改善可以積極主張的空間。目前的修法雖然立意良好，但「操作條件不變」其實帶有「肯認現況」與簡化「單一污染源」的缺點。如前面所述，臺灣快速變遷背景下，操作條件不變，是指對於該污染源而言，但環境可能改變了，減碳急迫性、空氣品質標準提高了。另外，燃燒生煤、石油焦的產業和要容納下高科技產業轉嫁給火力發電的碳排與空污，以全國政策視角而言，以總量管制為手段進行「騰籠換鳥」的工具，就是許可證。如今總量管制未全國實施，許可證又往「肯認現況」方向修法，未必有利於空氣品質治理目標。

　　一般民眾認知，「空污法修法」針對移動污染源直接產生的影響，主要來自第三十六條，移動污染源應符合排放標準。加嚴十年以上交通工具，原適用之排放標準。但真正問題不是在空污法本身，是根據空污法，環保署訂出2020年符合四期、2023年五期環保標準的規定。後面這個規定是較容易修改的行政命令，不是空污法本身。

四、罰則與附則

　　第四章罰則部份，環保署普遍增加了罰金與金額上限，整體立意與修法良好，新增第五十三條明訂損害健康之賠償立意良好，當第九十三條（原八十一條）所規定之訴訟耗時，受害者即可給予補償。不過本條未更清楚界定「足以生損害於他人之生命、身體健康」舉證項目、舉證方式與舉證責任歸屬，雖然在說明中之「足生（geeignet）」用詞，帶有預警原則介入的意涵，然而損害如何判准？第九十二條是受害人救濟方式，採取鑑定方式一樣嗎？第九十二條由受害者提出訴願救濟，第五十三條由誰來提出呢？相關細節仍待後續補充才有可能發揮法效果。

　　此外，由於提高罰鍰上限，以致於所有條文拿掉了原有之「按日連續處罰」改為「按次處罰」。筆者認為，應保留給主管機關，以「按次處罰」為主，視情況得擇以「按日連續處罰（並採取另一種計算方法）」。原因是「次」是以通知限期為一「次」，但規定沒有說明多久一次，超過期限之後，只能罰一次嗎？還是還有「下次」檢查？這個模糊空間，變成主管機關通知限期決定次數。罰則條文，徹頭徹尾沒有看到多久要通知算一次，如果半年才算一次，那麼廠商繼續排了五個月又二十九日，最後一天改善了呢？ 如果保留按日處罰，那麼這五個月中間有人舉證時，那就可以依規定加重裁罰，但以現在的條文，似乎是只要「限期改善」即可。另外第八十二條對違規污染者，似乎太過友善了。改善期限最常可以一年為限，再延長一年，總共是兩年。兩年時間，足夠讓廠商繼續排放，把工廠轉到其他國家了。原本的條文是一年，為何修法能展延一年？

　　附則方面，最大的貢獻乃第九十四條與第九十五條之吹哨者法。第九十六條亦擴展了對違規「情節重大」之公私場所更廣泛的處置，特別是三年內部得享受政府之優惠待遇等，對於違規公私場所頗有改善的強制力。

五、法條之外

　　其實本次空污法修法較為遺憾的並非既有的法條細節，反而是法的上位概念部份未能利用空污法修法，讓空氣品質政策在國家戰略搶到有利位置。首先是我國空污法仍然未能與溫室氣體間彼此加值或整合，目前臺灣實施之溫室氣體與空氣污染政策有其議程，然而兩者都高度相關於能源與產業轉型的國家戰略。若能整合管制口徑，方能有效推估預期效益並管考政策成效，例如生煤管制效益就應該包含溫室氣體減量和健康、環境效益。從治理面來看，通盤考慮我國行政資源，以及未來必需面對的產業、能源與交通轉型，才能調適與減緩溫室氣體、空氣污染對臺灣的損害，必須兩者合流、整合進行管制，最好的方法就是進入空污法。

　　另外就是未能將研究與治理關係入法。空污法第四條規定中央主管機關會商有關機關每四年檢討一次空氣品質標準，空氣污染防制計畫每四年檢討修正，但此週期不夠有彈性。空污法應明訂「空氣品質管理」週期，乃由科學研究來更新管制。美國EPA的空氣品質治理有兩點值得臺灣訂定空氣品質管理週期之參考。首先，美國清淨空氣法案Section 108-109明訂，美國環保署（EPA）得以根據最新科學研究成果，透過訂定、更新與執行「國家空氣品質標準」（National Ambient Air Quality Standards, NAAQS），各種具體政策規劃和工具都圍繞著達成「國家空氣品質標準」為目的。第二，由於美國的清淨空氣法Section 110(a)(1)明訂NAAQS修訂後三年，各州必需訂出加入公民意見並符合標準的SIPs（EPA, 2006: 2 ；CAA §110），因此美國訂出NAAQS後，EPA將會根據一套公開的管理流程進行政策規劃與執行，在聯邦層級推動大型的空氣品質改善政策，同時要求各州三年內提出州實施計畫（SIPs）。

　　考量臺灣實際情況，以管制涵蓋區域而言，臺灣全行政範圍只有美國州的大小，資源與能力不能要求縣市政府比照美國各州訂出計畫。反而可以仿效美國，要求環保署訂出空氣品質標準後，中央一定時間內提出執行規劃。標準與縣市實施計畫週期應符合臺灣治理情況。有學者認為（Reitze, 2004：357-366），美國至今最有效的空氣品質改善，大多是EPA的直接政策。由聯邦介入例如重工業化石燃料轉型、對化石燃料交通運輸的管制，並要求遵行更為嚴格的最大可達成控制技術（MACT），可能比交給各州執行更能有效管理空氣品質。反觀，授權各州的SIPs經常拖延數年，未見成效。因此以美國經驗來看，臺灣的空氣品質標準應該要由科學研究來驅動，而非硬性規定四年。後續推動標準落實之政策，則應該明訂三年內提出。另外，環保署在空氣品質治理上負擔更多責任，而不是讓縣市政府承擔。

六、革命尚未成功

　　2018年臺灣對空污法進行了大幅的修法，以治理效果角度來看，新版空污法共計100條，良好修法達到74條，需子法配合有25條，未符合期待有20條，未有重大變動22條。基本上能奠定了未來提升空氣品質一個良好的法源基礎，應予以肯定。然而目前臺灣面臨重大環境變遷轉折，在低碳與空氣品質迫切需求下，目前的空污法尚須子法配合的25條，影響到關鍵的「總量管制」、「有害空氣污染物」、「許可證」與「納管十年以上交通工具」三個部份，治理效果必須仰賴後續子法與各種條件配合下才能發揮最大效果。比較遺憾是未能整合有限資源，把溫室氣體減量，透過修法整合納管， 並且空氣品質標準與推動的週期訂為四年，不具有治理彈性，若有新的科學研究要如何排入治理週期？未來要有好空氣，仍可以在既有的法條上去努力，現有法條不會是空氣品質提升的阻礙，要真正達到空污法的治理效果，全民仍須努力。

參考文獻：

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