研究主題

俯瞰淨零路徑半年

如何強化公民溝通和參與？使民眾瞭解 共享淨零好處

文／周桂田 中心主任；王瑞庚 中心博士後研究員

　　2021年4月22日總統承諾2050淨零轉型為臺灣的目標，在各界高度期待下，不到一年的2022年3月30日，國家發展委員會就公布了「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，行政院並於2022年4月21日通過「氣候變遷因應法」，送立法院審議，若稱2022年為「臺灣淨零元年」也不為過。臺灣終於邁出了歷史上重要的一步，不過這一小步，並非就能邁向淨零的康莊大道，而是距離達成淨零碳排還有「萬步之遙」。之所以還有萬步之遙，乃由於宣示到公布僅一年時間，仍有許多未盡完善之處，許多路徑尚無具體工作項目和時程。在路徑和法案出爐的期間，民間NGOs和不少學界學者都呼籲政府應投入更多的參與、溝通與擴大未來淨零路徑的討論，尤其這涉及臺灣未來發展與世代正義的作為，更應該充分進行多元、多層次及充分的討論。淨零路徑提出逾半年的現在，這些建議相當值得為臺灣淨零施政做一個體檢。8月份至10月份本中心對外部專家與NGOs進行一系列訪談，共同建議，都是政府的淨零政策還需要更多溝通和參與！

　　另外，淨零轉型中央政府是元年，但是地方政府能跟得上嗎？這也是觀察重點，因此本期OPEN ENERGY將對焦點地方政府半年淨零近況做一個介紹。我國是具有地方自治的民主體制，法律明訂一些屬於地方政府的管轄事務，因此地方政府也必須趕上淨零列車。10月份中心訪談了臺灣9位長期耕耘地方能源與淨零轉型的NGOs，並且研析能源轉型推動聯盟評比，發現一些過去「節能減碳」較有成績的縣市，很快就能夠跟上中央腳步，但是對於財政與人力資源較少的非六都而言，永續轉型的工作通常會比較具有挑戰性，整個淨零工作，存在著顯著的城鄉差距。然後地方的公民溝通、參與，甚至政策宣傳連在六都都做得不夠，而在非六都則更缺乏。接下來本文將對這半年來中央兩個重要進度做簡短的鳥瞰，然後再談本文重點－如何強化公民溝通和參與。

「強化電網韌性建設計畫」和「製造部門2030年淨零轉型路徑」

　　淨零路徑提出逾半年的現在，中央層級有兩個重大進展。台電9月15日公布「強化電網韌性建設計畫」，10月7日「製造部門2030年淨零轉型路徑」。先談電網韌性建設計畫；以「力求分散、持續強固、加強防衛」3大主軸、10大面向，全面提升全國電網面對突發事故的因應能力，以及提供2050淨零轉型目標中高比例的風力發電、太陽光電以及智慧調度所需的基礎設施。 目前臺灣儲能調度仍依賴水力發電，例如現有的大觀、明潭2座抽蓄電廠，共10部機組，裝置容量達2602 MW，約等於三座核三單一機組，填補大約4小時左右之電力；另外也增加抽蓄電廠作為儲能使用，利用石門及德基、谷關水庫，設置抽蓄水力電廠，石門抽蓄水力計畫44.2 MW，預計121年12月商轉，大甲溪光明抽蓄水力計畫368 MW，則預計於123年商轉。由於電力系統的迫切需求，單靠抽蓄水力儲能是不夠的。因此，台電2020年開辦儲能自動頻率控制（AFC）調頻備轉輔助服務標案，即為一般稱的儲能。2022年民間向台電申請的儲能量已有4.5 GW，超出政府2025年訂下的1 GW。^[註1]目前已通過可調度量約有54.5 MW，約為台中火力發電廠單一燃煤機組的1/10，或核三廠單一機組的1/17，可以看到相比於水力儲能量能仍然很少，需要加緊追趕建設才能應付需求。「強化電網韌性建設計畫」可以看到硬體部分的增強，台電的調頻儲能招標釋出的利基也頗有前景，但整體規劃中卻較少看到，強化電廠運轉、人員訓練及軟體設施，這都是需要加強的地方。

　　製造部門2030年淨零轉型路徑內容涵蓋了臺灣的能源密集產業及電子業： 石化、電子、鋼鐵、水泥、紡織、造紙六大產業減碳路徑。旨在透過「製程改善」、「能源轉換」、「循環經濟」等三大策略，規劃由國營事業及業界龍頭合作，以「先大後小」、「以大帶小」模式推動供應鏈淨零轉型。因此，臺灣的淨零元年政策上除了已經進行數年的能源轉型，也確立了產業淨零轉型到2030年的藍圖。按2021年國家溫室氣體清冊報告統計，製造部門排放量約占全國總排放量的50%，其中主要排放為範疇二^[註2]之電力排放占64%，非電力與製程排放則分別占22%及14%。因此電力逐漸走向零碳電力，初期目標不難達成。但因為目標是「淨零」，任何碳排都是很巨大的影響，非電力和製程排放同樣不能輕忽。引用林怡均、趙家緯的分析，存在「治理機制欠缺創新」、「利害關係人溝通不足」、「政策工具缺乏」、「主要耗能產業別減量目標及措施里程碑模糊」，以及「預算投入與監督機制不透明」五大缺失。此外，在淨零路徑規劃中，氫能運用扮演重要角色，但在產業製程導入氫氣技術開發中，「供氫」卻沒有明確規劃。目前經濟部是讓中油這個大企業來承擔，目前與中鋼也開始規劃使用液態氫來煉鋼，預計2025年完成第一條示範線。然而，化石燃料要從製造業退場，按照2050淨零路徑，屆時化石燃料只能極少的使用，它必須在負碳技術和碳匯能抵銷的範圍內，目前是一個極大的挑戰。

公民溝通和參與目的需要清晰：好處在哪？如何取得？

　　前面提到臺灣2050淨零轉型，需要「軟硬兼施」才能達成，缺一不可；但尤需強調，臺灣的民主制度下，若要淨零轉型成功，現在的公民溝通和參與仍然需要加強。但是要溝通什麼？參與什麼？恐怕對執政者而言是最大難題，不只一次聽到，主管機關說：「也溝通了，也邀請大家參與，但是就不溝不通，沒人參與啊！」那究竟要怎麼讓公民溝通和參與，才會對淨零轉型政策推動有實質幫助？到現在可能政府裡面很多人還認為，溝通是為了讓民眾瞭解政策，並雙向交流意見，參與是為了讓民眾從參與中產生認同，支持政策推動。如果政府的公民溝通和參與停留在這個層次，那當然就做不好公民溝通和參與。

　　從這個角度來看，溝通的目的，就是讓民眾明白淨零的好處，參與的目的，就是讓民眾共享淨零。那麼對決策者而言，靈魂拷問來了，目前的淨零轉型政策，那些政策紅利（好處）是否已經清楚計算過了？紅利（好處）是否有機制讓民眾共享？是不是其實目前淨零轉型的紅利，因為制度障礙很難讓民眾共享？比如，如果農地太陽能種電的利益，仍然是大資本與政府驅動，而非在地大多數農民，那麼低垂的果實摘盡，如果不改善，接下來就是太陽光電與在地農民摩擦到衝突的開始。讓民眾更多參與太陽光電開發，減少綠能開發的矛盾及支持政策，由社區直接主導公民電廠，再生能源應由農村居民主導及參與，民間和一些學者呼籲很久了，但是目前只有少數個案而未見曙光。也許過去透過發展型國家模式取得經濟成功的臺灣政府決策者和官僚，熟悉的是治理理論中的「官僚治理」，對於運用「市場治理」和「社會網絡治理」仍然不熟悉，而官僚治理就容易養成少數「既得利益者的政治」。事實證明，臺灣的太陽光電從2016年至2021年已經成長5.15倍，2020年台電開啟儲能標案也有超越目標4.5倍的申請，只要有利可圖，「市場」動起來就很快。當然市場是重視效率，容易忽視公平公正，因此歐美工業化富裕的淨零先行國家，都將「公正轉型」置於淨零轉型的核心位置，因為它們大多是電力市場行之有年的國家，市場驅動不是問題，轉型中的社會正義才是問題。要讓淨零利益全民共享，在臺灣並不會自然地發生；公正轉型的「不遺漏任何人」除了是彌補轉型的損失受害者，也應該是利益不遺漏任何人的共享。

共同效益強化公民溝通和參與

　　引入永續共同效益概念，希望政府強化全民參與，讓全民共享淨零好處，而公民溝通主要就是讓民眾知道淨零的好處，然後有機制讓民眾共享好處。首先要做的工作，當然就是評估臺灣淨零政策可以帶來的好處，做一個效益評估。像是美國白宮發布的淨零碳排政策，或是學術機構的淨零評估報告，都會認真評估轉型造成多少工人失業、多少工人能獲得新工作、多少技術人才能得到發展、帶來的GDP；基於共同效益方法的永續政策評估報告，甚至要計算永續政策能重建並改善貧窮社區和減少多少空氣污染。我國目前在硬體的工程技術方面有很多研究計畫，但是尚未看到官方公開提出淨零社會效益的評估報告；有必要以淨零路徑規劃為背景，運用成本效益分析（Cost-benefit analysis），然後綜合性地加入社會影響、法規影響評估，做更完善的可行性研究（Feasibility study），將這些數據公開，讓民眾周知，作為公民溝通的基礎。公民溝通不是政府一直強調自己做了什麼，而是「做這些事對我的好處是什麼」。

　　任何國家都一樣，一旦有了新興利益，很容易是大企業和當權者先瓜分了。因此要讓全民共享淨零紅利，就必須特別設計，推動政策需要支持與配套措施和制度。然後民眾既然參與去取得這些紅利，就會進一步支持臺灣朝向淨零碳排的政策，反應在政治行為上，白話就是用選票支持推出淨零產品的政治人物、官僚與政黨，成為良性循環。那麼要怎麼用共同效益，去促進公民共享利益，在2020年亞洲共同效益夥伴白皮書（Asian Co-benefits Partnership White Paper 2020）談到，首先評估上就需要評估經濟、社會和環境三面向的利益。 很多時候，臺灣在政策的經濟評估上做的很早，但其他兩項很少在淨零政策被提出。要運用共同效益來推動公民溝通和參與，需要三個方面著手：1）調動資金、2）加強政策和 3）建立能力。 首先要為淨零政策提出足夠的資金，這個資金包括科學評估、政策制訂到可行性評估， 後續的政策溝通，預先都要有充足的經費規劃；然後依此加強政策執行、管理與考核，並循序建立達成目標的能力。例如，政府可以規劃，提供資金補助讓都更建案在充分評估和設計後，共構屋頂型太陽能，並取得更多容積率，得到加速審核等利多因素，並約定、建立公正透明的管理機制，讓後續發電利益使居民共享。^[註3]目前國家發展委員會已經開始研擬公正轉型相關的臺灣版原則或綱領，將共同效益融入公正轉型實踐中， 可以強調「強化全民參與 共享淨零好處」，讓目前2050淨零施政較不足的公民溝通和參與有明確、具體的目標，使臺灣順利朝淨零目標前進。

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