一、臺灣民眾對公民電廠的認知及參與
「請問您有沒有聽過『公民電廠』？也就是由民眾出錢投資，收益由參與者共享的電廠？」，根據台大風險中心（2020）對以上問題的調查結果，回答「有聽過」的民眾約有四分之一（24.7%），但仍有七成以上（74.4%）民眾沒聽過公民電廠。接著問「請問您會願意以怎樣的方式參與公民電廠？」的調查結果顯示，[註1]全台有約三成（31.6%）民眾都不想參與，超過四分之一（26%）回答「願意推動社區或管委會設置公民電廠」，其次分別為「出租自家屋頂」（16.8%），「透過太陽能出資平台投資」（10%），「主動與他人合資成為電廠出資者」（3.8%），另有一成多（11.9%）者未回應或無意見。
說明：回答人(次)數共1087位；沒有聽過公民電廠者含回答無意見、拒答、不知道者。
資料來源：台大風險中心（2020）；作者整理繪製。
將以上兩題合併統計，呈現如圖1。我們認為，意願調查的結果對都市民眾、尤其是生活在大台北都會圈的人來說，可能與當前實際參與（難度）狀況相反。意即，透過參與出資平台或主動合資成為出資者，[註2]是目前相對容易參與的形式，其參與門檻較低；出租自家屋頂前提條件是需有其完整合法產權（例如透天厝）；而要推動社區參與，除了需有合適的物理環境條件（例如社區大樓頂樓無違建、無遮蔭等），還要有社會條件（例如需說服其他鄰居、區分共同所有權人或管委會同意出租或出資參與）事實上卻是最不容易推動的，因其溝通成本相對較高，但這也是最符合「公民參與」理想的公民電廠形式。
台大風險中心（2020）也調查「請問您的家中目前有沒有裝設屋頂型太陽光電設施？」結果如圖2，6%的人表示有安裝，有超過一半的人不願意安裝，但有三分之一以上（35.6%）的民眾願意裝設，其中兩成多（23.1%）雖有意願卻沒有條件安裝。
圖2、臺灣民眾屋頂型太陽光電設施購置情形
說明：回答人(次)數共1087位。
資料來源：台大風險中心（2020）；作者整理繪製。
這樣的結果，正反映臺灣推動公民參與能源轉型的窘境，民眾不知道、不認識、不願意參與、或是自認為沒有條件參與。在能源轉型白皮書討論中，公民電廠推動方案已特別強調要降低參與門檻提升誘因，並採取多元而包容的定義。如何擴散公民電廠相關概念的認知並促進公民參與，一直是公民電廠推動者想辦法突破的地方。如何更進一步地幫助那些想參與、卻自認為沒有條件參與的那群人，提供更親近便利的參與管道？如何加深參與的程度，不僅是出資、出租賺電費或租金利潤，更能透過參與的過程認識到能源議題的多樣與複雜性，還願意揪團參加，共同實現更多的社會價值？
二、「公有屋頂」做為公民電廠的多元參與形式之一
1. 公有屋頂X公民電廠
在都市屋頂難尋，頂樓違建多、社區整合難度高的情況下，就有民間團體倡議開放公有房舍屋頂，作為公民電廠的設置場域，並期望藉此創造出可擴散、可複製的社區公民電廠參與方式。
成立三十多年的主婦聯盟環境保護基金會（下文簡稱主婦聯盟），對能源議題一直相當關注，以女性為主要群體的環團身份出發，「期望下一代的未來有更多元的能源選擇」，不僅在過往的反核運動中呼喊「要孩子，不要核子」的口號，更持續深入研究相關議題，監督政府政策，並在社區推行環境與能源教育，鼓勵民眾在日常生活中實踐永續低碳行動，他們催生了臺灣第一家再生能源合作社——2016年綠主張綠電生產合作社登記成立，更在2018年與雙北市政府簽下開放公有屋頂的承諾。經過近兩年的倡議與努力，標租到臺北市關渡國中的屋頂，將打造其為公有屋頂公民電廠的示範場域。
提到臺北關渡，一想到的是珍貴的紅樹林、有濕地、野鳥，還有關渡宮等豐富的自然生態人文環境。位於淡水河與基隆河口、新北市與臺北市交界處，關渡國中校齡約三十年，在少子化趨勢下，每個年級各3班，全校師生約三百人，屬於小規模的社區學校，校園小而精緻（關渡國中，2019）。也許正是因其規模小，發電收益較少，不以經濟利益為導向的民間團體，才有機會競爭到這個系統商不要的案場。
圖3、關渡國中屋頂一隅
說明：實際架設處尚在評估中，此非最終決定架設之屋頂。
來源：主婦聯盟環境保護基金會提供。
主婦聯盟預計將在關渡國中校園南面建築屋頂，裝設約19kWh太陽光電發電設備。主婦聯盟將投入約103萬元的設備建置成本，預估每年約有13萬元的躉購電費收入。目前規劃主婦聯盟持份50%，另一半開放在地居民共同參與認購。電費收入扣除每年的維運還有分配給共同投資的市民後，稱不上豐厚，但也是20年穩定收益，另會撥出其中1%為房地使用回饋金，2%為公益回饋金（約2600元）作為學校的環境與能源教育經費，電費回饋之外，主婦聯盟亦將整合及投入其他資源挹注在關渡國中的教育上，讓教育的回饋可以更多元、深入。
在建設電廠前，主婦聯盟與校方溝通，說明公民電廠的概念，不只與校長或行政單位溝通，也會與教師及家長分享再生能源與公民電廠的知識，後續也能結合108課綱注重素養、鼓勵實作體驗的元素，進入學校課程與社團，並設立能源教育教室。「對我們來說，這個案場在地性很重要，我們不希望他單純只是主婦聯盟的案場。」主婦聯盟資深主任吳心萍強調。在地性，是公民電廠的重要元素之一，地理上的可近性，有利於社區公民參與。該校學區與周遭社區屬於都會區，區內有知名醫院、大學、企業、宮廟，新社區林立且新近遷入的人口社經地位較高，因交通方便，高社經地位的家長也易將子女送往外地，跨區就讀更有競爭力的大校，留在本地社區學校的學生，其實近半為弱勢家庭（關渡國中，2019）。 因此主婦聯盟跟學校也在合作規劃討論，希望引入社區資源，例如在地團體或企業可透過捐贈太陽能板以其發電收益成立獎學金，或與鄰近北投社區大學合作導入社區教育人力資源等方式，為這個案場創造社區共好的價值。
「這麼多事情，我們一定是不計成本地做」，吳心萍主任苦笑。前述約一百萬元的前期設置成本，將完全由公民團體自行承擔，沒有任何融資或補助，對於資金來源大都依靠民眾捐款或委辦計畫的主婦聯盟基金會，是筆不斐的開支。[註3]不同於系統商，公民團體財力有限，在現有公開標租制度框架下，防弊興利為主要目的，公正、公開避免圖利特定廠商，視價格決標是常見規格設計，廠商投標回饋金比例越高就越有機會得標。但公有案場能發揮的社會公共價值，並不僅是紙面上的價金，為實現公民參與精神，規劃環境教育計畫、提升市民能源素養、能源自主概念等，需要的不只是蓋電廠的專業技術能力，還有不少溝通成本潛藏其中。因此主婦聯盟建議，應參考日本京都公有案場的方式，將對系統商與對公民團體的要求分流，強調公民團體經營的公民電廠能回饋社區學校環境教育資源，針對此次標案內容，主婦聯盟也說明要開放公有屋頂、友善公民參與，如何調整現有標租範本、訂定更適當的制度標準（主婦聯盟環境保護基金會，2018；2019a；2019b）。本標案歷經波折，兩次流標經第三次公告才決標，是首個由公民團體以公開標租方式承接的公有案場。[註4]
從2018年雙北市政府承諾開放公有屋頂已近兩年過去，如今首都臺北市即將實現，同時間承諾的新北市政府，轄內在2019年已成立兩個由社區大學推動的能源合作社，同年新北市政府說明其將與大同公司及兩間社大合作公有案場，近日也公布完工的消息（新北市政府，2019；2020）。
2. 公有屋頂標租提升光電設置量，小屋頂參與件數最多
2016年政府訂立能源轉型目標，推動再生能源成為重要工作，近年來各類再生能源中以太陽光電裝置容量成長最高，其中又以屋頂光電的件數最多，而20kW以下的小屋頂件數占整體屋頂型約五成上下，可參圖4。「太陽光電2年推動計畫」（2017年7月至2018年6月）期間，計畫推動光電設置量達1.52GW，其中地面型目標0.465GW，屋頂型目標1.055GW，屋頂型的推動方法之一是透過中央及地方公有屋頂帶動民間設置，在中央是由國家發展委員會統籌盤點各單位屋頂，並由各部會辦理所屬屋頂招標作業，將屋頂出租給廠商，廠商負責設置與20年維運，由經濟部與國發會定期管考，而地方所屬公有屋頂近年也大都照此模式辦理。此外中央也檢討營建法規、協助地方增修自治法規與獎勵機制。兩年執行期後統計，中央屋頂目標達成率260.34%（設定目標60MW，2018年6月統計同意備案裝置容量達156.21MW），而其他包括地方公有屋頂、工商或民宅屋頂目標達成率也有178.22%。行政院今年核定「109年太陽光電6.5GW達標計畫」，將太陽光電裝置容量目標在2025年達20GW中的屋頂型從3GW上調至6GW，即因屋頂型光電潛力可觀。
資料來源：經濟部能源局（2020），屋頂太陽光電推動情形，太陽能綠屋頂政策檢討及振興公聽會資料，6月11日立法院；經濟部能源局各年度各縣市太陽光電發電設備同意備案核准總裝置容量及案件數量統計資料；作者整理繪製。
臺北市光電發展趨勢可參圖5，在2008年之前僅零星中央或地方機關設置光電設備，於2009年《再生能源發展條例》通過後有一小幅增長，自2015年起推動臺北追日計畫，以市有房地招標設置太陽光電，2016年訂定「臺北市市有公用房地提供設置太陽光電發電設備使用辦法」，辦理聯合招標作業，其光電裝置量大幅增長。2016年產業局分南、北兩區，辦理市有機關學校的聯合標租，包括北區競標容量4267kW，完工掛錶共24處、4267.21kW；南區競標容量2420kW，完工掛錶共19處、2420.73kW。2016年這2案皆由大同公司得標，2018年全部完工。2018年產業局再為58處機關招標，設置容量預估超過3000kW，由勝陽能源公司得標。2018年教育局辦理42處學校聯合招標，預估設置容量3000kW以上。其他單位自行設置較為大型者，包括捷運北投機廠、環保局能源之丘及自來水處淨水廠等案。根據臺北市政府產業發展局（2020）統計，截至2019年底，市有機關學校共126處已設置太陽光電，裝置容量達24,139kW，若加上中央與民間設置則共有28,942kW，亦即近年臺北市推動設置之太陽光電裝置容量，有8成（83%）以上是地方所屬公有房地，有多處為中小學校。[註5]根據台電（2020）統計，2019年臺北市太陽光電躉購裝置容量19,386kW，件數181件，售電約1千6百萬度，同年臺北市總用電量約155億度。
圖5、臺北市歷年新增光電裝置容量與件數
說明：市府統計指透過「臺北市再生能源資訊系統」查詢所得資料，含機關學校自籌設置或標租設置、國有房舍、補助私人等類型，因前者資料為已竣工者，與能源局同意備案資料有出入，在此將兩者同時呈現。
資料來源：臺北市再生能源資訊系統；經濟部能源局（2020），各年度各縣市太陽光電發電設備同意備案核准總裝置容量及案件數量統計資料；作者整理繪製。
除了標租學校建物提升再生能源數量，以達中央分配各部會管考目標，本業為「教育」的學校場域，亦應在能源轉型的過程中，提供公民能源教育機會。教育部（2020）針對大專院校推動其能源教育工作，培養綠領人才。而在更基礎的十二年基本國民教育過程更應打造能源轉型素養的地基。108課綱強調「素養」，是指靈活運用知識的能力，那麼學習就不只是課本上的文字，同樣注重實踐應用，若能結合社區中小學校的公有屋頂與公民電廠，不正是最佳的示範教學場域？推行光電球場，亦是另一可期的選項，既能解決學校室內運動空間不足問題，也可藉此設計促進社區參與學校公民電廠的機制。許多學校是社區民眾運動的場所，社區大學等在地公民團體也多借用地方中小學校空間，更應利用這樣的資源來提供社區最基礎的環境／能源教育場域，進一步推動社區能源自主。最近新北市蘆荻社大促成的庶民發電合作社，即有意在其校本部所在的蘆洲鷺江國小成立他們的第三座電廠（康育萍，2020；新北市政府經濟發展局，2020）。[註6]期待未來透過與公民團體的合作，還有更多學校X社區X公民電廠的結合。
因應疫情後的經濟復甦計畫，國際綠色振興倡議聲中，包括RESCOOP（歐洲再生能源合作社平台）、ICLEI（Local Governments for Sustainability, ICLEI，地方政府永續發展理事會）等組織皆有參與Community Power Coalition（2020）向歐盟發出聯合公開信，呼籲振興政策不能忽略城市、公民與社區能源對地方復甦的重要性， [註7]有關政策及融資應提供其更多具體支持機制，以加速能源轉型、增進社區經濟的韌性與公平。
註解：
(1) 有趣的是，不同的性別、年齡、教育程度、政黨傾向、地區的民眾，對參與形式各有不同偏好（有統計顯著差異），相關分析尚待後續研究。
(2) 例如陽光伏特家提供之平台，以每片太陽能板約1到2萬元為出資單位，參與人次已超過1萬7千人。
(3) 關於主婦聯盟環境保護基金會財務狀況，可參考其歷年財務報表及年度募款活動報告及捐款徵信資訊。
(4) 本案場是以主婦聯盟環境保護基金會為簽約主體，陽光伏特家為技術支援廠商，協助設備申裝、提供集資平台等。
(5) 大專院校多屬中央（國有）是由教育部協助推動辦理。
(6) 蘆荻社大（新北市庶民發電學習社區合作社）可參考文章：【專書特別報導】都市能源社群與社區公民電廠《日常生活的能源革命》
淡水社大（新北市智慧綠能社區合作社）可參考數位廣播節目：〈日常生活的能源轉型〉古城新貌！昔日商港，今日「綠」鎮！
(7) 歐盟能源社群的討論可參考：楊沛為（2020），實踐能源民主的下一步？歐盟能源社群制度分析，台大風險中心。
參考文獻
- 主婦聯盟環境保護基金會（2018）。〈【新聞稿】開放屋頂 以身作則記者會─確保市民共享公有屋頂發電的權利〉，8月16日。
- 主婦聯盟環境保護基金會（2019a）。〈公有屋頂要開放，標案內容友善市民參與〉，11月7日。
- 主婦聯盟環境保護基金會（2019b）。〈京都的公民電廠經驗——市民共有的公民電廠〉，12月13日。
- 主婦聯盟環境保護基金會（2020）。〈再生能源驅動的環境教育—京都公民電廠〉，3月9日。
- 台灣電力公司[台電]（2020）。〈各縣市再生能源108年度購入電量明細〉。
- 行政院（2017）。〈太陽光電2年推動計畫〉。
- 行政院（2019）。〈109年太陽光電6.5GW達標計畫〉。
- 國立臺灣大學風險社會與政策研究中心[台大風險中心]（2020）。〈2020能源轉型民調報告〉。
- 康育萍（2020）。〈最狂「庶民之力」！花5年集資，社大自己建合作社發綠電？〉，6月16日，天下雜誌700期。
- 教育部（2020）。〈鼓勵學校設置太陽光電發電設備分享〉。6月11日，太陽能綠屋頂政策檢討及振興公聽會資料，立法院。
- 新北市政府經濟發展局（2019）。〈新北首創公有案場導入公民電廠機制 產官民攜手打造永續低碳城市〉。5月24日新聞稿。
- 新北市政府經濟發展局（2020）。全台首座太陽光電公民電廠完工 產官民攜手打造永續低碳城市。6月17日新聞稿。
- 經濟部能源局（2020）。〈屋頂太陽光電推動情形〉。太陽能綠屋頂政策檢討及振興公聽會，6月11日立法院。
- 經濟部能源局。各年度各縣市太陽光電發電設備同意備案核准總裝置容量及案件數量統計資料。
- 臺北市立關渡國中[關渡國中]（2019）。〈臺北市立關渡國中108學年度學校課程計畫〉。
- 臺北市再生能源資訊系統。https://web.weiinfo.com.tw/TPCRenewEG/Map。擷取日期2020/4/8。
- 臺北市政府產業發展局（2019）。〈北市產業局落實全民參與，推動真正公民電廠，今公告臺北市市有公用房地提供設置太陽光電公民電廠招標案〉。9月24日，市府新聞稿。
- 臺北市政府產業發展局（2020）。〈108年推動工商節能減碳及再生能源設置成果〉。
- Community Power Coalition. (2020). Open letter from the Community Power Coalition. Energy communities are an important vehicle to deliver a resilient recovery for Europe. May 27. Retrieved date:2020/6/17.