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許諾與失諾：新加坡前瞻規劃怎麼了？

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文／鄞義林 中心助理研究員 

一、新加坡前瞻分析的30年歷史

　　回顧新加坡討論「前瞻分析」的歷史，已整整跨越30年。新加坡公務員體系負責人王文輝指出，新加坡能從一個工業有限的殖民貨物集散地，進步為大都會的城市發展，主要是歸功於其完善的長期規劃（Centre for Strategic Futures, 2015b）。事實上，新加坡在國家情境策略規劃上，最初是借鏡1970-1980年代，由荷蘭皇家殼牌公司規劃處所設計的情境規劃方法，新加坡國防部在1980年代後期，開始嘗試使用情境規劃策略，來制定10-15年的長期軍事採購計劃（MINDEF Singapore, n.d.），而後其他公部門（如公共服務署）也開始利用情境規劃策略。經過兩年的適應，新加坡政府正式將「情境規劃」，作為國家制定長期政策和策略發展的工具（Public Service Division, 2011）。

　　1995年，情境規劃辦公室在總理辦公室下設立，負責協調公部門間政策制定的工作（Public Service Division, 2011），並於2003年更名為策略政策辦公室。2004年，新加坡啟動「風險評估與未來偵測計劃」，做為掃視策略議題的數位工具，並開發了「整體政府整合風險管理系統」，來識別可能影響策略結果的風險。補充國家情境規劃的內容。上述部門於2008年納入國家安全協調中心（NSCC），又在2009年改組為未來政策研究中心（Centre for Strategic Futures, CSF），擴大了公共部門的前瞻思維（Public Service Division, n.d.）。2015年，CSF 移回至總理辦公室下的政策策略署至今（Centre for Strategic Futures, n.d.b）。

 

表1：新加坡前瞻分析規劃沿革

時間

事件

1995

情境規劃辦公室（Scenario Planning Office, SPO）在總理辦公室（Prime Minister Office, PMO）下設立

2003

SPO於2003年更名為策略政策辦公室（Strategic Policy Office, SPO）

2004

新加坡啟動了風險評估與未來偵測計劃（Risk Assessment and Horizon Scanning, RAHS）

2004

新加坡開發了整體政府整合風險管理系統（Whole-of-Government Integrated Risk Management, WOG-IRM）

2009

未來政策研究中心（Centre for Strategic Futures, CSF）在SPO下設立

2015

CSF 移回至總理辦公室下的政策策略署（Strategy Group）

 

二、新加坡的前瞻規劃

　　新加坡採用《前瞻到策略》（Foresight-to-Strategy, F2S）流程規劃國家策略情境規劃（Centre for Strategic Futures, 2017b）：

  1. 《情境規劃Plus》（Scenario Planning Plus, SP +）：最廣泛的國家層級規劃
  2. 識別《新興策略議題》（Emerging Strategic Issues, ESI）：用於補充情境規劃（Centre for Strategic Futures, 2018b）
  3. 深入探索（deep dives）：深入研究ESI

　　整體來說，國家每三到五年設計、評估一次情境規劃，但ESI是時間範圍更短，深入探索則是深入研究特定的ESI（Public Service Division, 2011）。新加坡自1997年開始制定了第一套國家情境，至今已完成六次制定（Futures Centre, 2017）。每次情境規劃設計的時程為期兩年，且被要求應與新加坡的國家策略和預算規劃保持一致（Public Service Division, 2011），再以ESI對國際局勢、國家發展突發事件來臨機應變。值得注意的是，ESI主要是來識別罕見卻對國家有深刻影響的突發性「黑天鵝」事件，情境規劃則是防範眾所皆知卻無人處理的「黑象」效應（Centre for Strategic Futures, 2013）。

三、新加坡的國家情境規劃

　　新加坡的國家情境規劃Plus（SP +）是CSF於2009年制定，它是一個包括情境規劃，以及「風險評估與未來偵測計劃」（RAHS）和「整體政府整合風險管理系統」（WOG-IRM）的「整體框架」（Centre for Strategic Futures, 2013）。

 

圖1：情境規劃Plus（SP +）的整體框架
資料來源：策略前景研究中心高級顧問何學淵（Peter Ho Hak Ean）有關新加坡情境規劃的演講（Ho, P, 2013）

 

　　SP +包含六個步驟使用的情境規劃工具（Centre for Strategic Futures, n.d.a）：

 

圖2： Plus（SP +）的六大步驟
資料來源：策略期貨中心（Centre for Strategic Futures, n.d.a）

 

  1. 定義焦點問題： 了解新加坡可能面臨的廣泛問題領域，並研究其趨勢選擇關鍵問題領域來著手情境規劃（Centre for Strategic Futures, 2018b; Centre for Strategic Futures, n.d.a; Public Service Division, 2011）。為此，規劃員將與新加坡政府的主要決策者面談。此步驟中使用的工具之一是由戴夫·斯諾登（Dave Snowden）開發的Cynefin框架，目的是幫助決策者以簡單（simple）、繁雜（complicated）、複雜（complex）和混亂（chaotic）等分類界定問題屬性。
  2. 環境掃視：識別上述問題領域中，尚未出現但可能產生重大影響的議題，了解其變化的性質和進程，找出潛在的挑戰和機遇。
  3. 意義建構：澄清和闡明政府對複雜情況的理解，以便在組織內建立情境感知，並共享理解（Centre for Strategic Futures, 2012）。在此步驟的工具是驅動力分析（Driving Forces Analysis），藉由情境規劃者對公職人員的訪談，識別這些變化的驅動因素。
  4. 發展可能的未來：制定情境。然而，新加坡政府未公開說明此處的細節。一般情況是，發展出特定情境後，規劃員會利用故事、影片或遊戲，將此些情境傳達給決策者，使其了解民眾如何被影響生活，以利做出更符合民眾需求的決策。
  5. 策略設計：此步驟是以一款名為War-Gaming虛構情境遊戲的「策略和衝突模擬」，來測試策略能否適應預測情境，並由相關政府部門與政策策略署共同評論。
  6. 監測：規劃員將設定指標來衡量以上策略的實踐情況，例如使用預警系統（Early Warning Systems）為工具，建立分析風險、監測並警告潛在的重大威脅之能力。

四、國家情境2035（NS2035）

　　新加坡最新的情境規劃於2016年執行，提出了《國家情境2035》（NS2035）。該計劃匯集30多個政府機構、80名公務員，根據六個領域（社會、經濟、治理、環境和資源科技、地緣政治及安全）制定情境。由於新加坡沒有公佈其公開創建的情境，因此理解情境制定的方式，以及如何將情境轉化為策略的細節有限（Futures Centre, 2017）。李光耀公共政策學院副教授Kenneth Paul Tan解釋說：情境規劃工作仍限於技術專家菁英，此外，也無法提供給一般大眾閱讀，只有極少數的情境以簡化形式公開」（Tan, 2016）。鑑此，我們僅能透過代理方式獲取相關情境的資訊（如驅動卡，Driving Forces Cards 2035）的形式公開（Centre for Strategic Futures, 2015a）。一般來說，規劃者將發展約20個驅動因子，以及3或4個情境（Public Service Division, 2016）。

 

圖3：驅動力卡的示例
資料來源：Foresight 2017（Centre for Strategic Futures, 2017b）

 

　　驅動卡包含四個類別，每個類別細分為4到5項驅動力，以NS 2035為例（請見表1），就包含18項驅動因子。每一張卡片中都提供了驅動因子的簡要描述與其關鍵不確定性，以及新加坡的可能發展路徑及影響（Centre for Strategic Futures, 2018b）。

 

表2：《驅動力卡2035》說明

驅動力說明
主題一：科技的未來
人類機能增進
  • 隨著人類機能增進應用的價格因效率的提高而下降，其如何透過經濟、政治和道德因素來調整？人類移情技能是否仍然具有關聯性？
人的替代
  • 人工智慧（AI）、演算法和自動駕駛汽車等科技將提升人類的某些能力，但人類會被完全取代，此外，是否會受到政府、工會和社會的抵制？
資通訊的控制和機會
  • 當非政府行為者逐漸對資料擁有更多控制權，政府是否仍能控制資訊，並維持其在數位治理上的的支配地位？
互聯網的未來
  • 互聯網會更開放，或者是否會變得碎片化，以及資料的安全性會帶來什麼樣的問題？此外政府是否能夠趕上非政府組織的科技能力？
主題二：經濟的未來
經濟不確定性中的抱負(Changing Aspirations amidst Economic Uncertainty)
  • 隨著高等教育和更多的抱負，政府應如何管理？
  • OO是否會造成社會不穩定？
人才流通
  • 由於生育率下降和人口老齡化，政府一直試圖吸引外國人才到國內工作，但國內企業是否能夠繼續為外國人才提供更高的工資？
  • 新加坡是否會保持其作為樞紐的地位？
數位媒體巨頭與人才樞紐(Digital Barons and Talent Superhubs)
  • 數位公司能在不依賴實體辦公空間的情況下成長，但新加坡是否能夠培養更多的企業家和人才，吸引這些公司留下來？
創新平台
  • 企業需要整合不同的科技來創建新的商業模式，但哪些跨領域的結合能成就更多創新？
  • 哪些創新將更有利可圖？
人作為商業
  • 共享經濟如何改變工作調度？
  • 民眾如何應對新的勞動模式？
主題三：全球環境的未來
全球秩序的變化
  • 全球局勢將如何演變？中等國家如何在國際空間中發揮影響力？區域競逐的激進化將如何因應？
氣候變遷與全球碳排放政策
  • 氣候變遷將如何影響新加坡的經濟競爭力？
  • 是否該日漸承擔更多的國際承諾？
  • 如果氣候惡化快於預測結果該如何因應？
水源、食物和土地關係的演變
  • 新加坡依賴能源進口的現況將如何受到外部衝擊的影響？
  • 新科技和替代能源系統將如何影響新加坡？
隨科技與時代變動的規則(Overruled Globally)
  • 隨著國際秩序的變化，新科技如何改變國際規則與其影響？
 主題四：新加坡社會的未來 
 老齡化的社會
  • 經濟如何適應人口的高齡化，家庭作為老年人照顧者的角色將如何變化？
社會的品質變化
  • 新加坡在政治和權利面臨更多意識形態爭論的問題該如何管理？
國家認同
  • 國家認同將如何變化，是否會受到社會經濟階層擴大的影響？
城市治理
  • 如何繼續吸引人才與管理國際風險？
  • 如何幫助新加坡建立更多經濟機會？
生活體驗
  • 新科技將如何改變人們的生活方式？
  • 經濟不平等的擴大是否會讓Ｍ型社會中極端人口的生活經歷感受差異甚大？

 資料來源：驅動力卡2035（Centre for Strategic Futures, 2015a）

 

五、情境規劃中的不足

（一）過於強調經濟發展

　　可惜的是，《驅動力卡2035》不適合作為新加坡策略制定的指導方針。其中一個批評是片面地強調經濟發展，而未指出社會或科技發展如何發揮其價值。此報告也會被政府的未來經濟委員會所參考，該委員會的成立是為了「推動新加坡未來的經濟成長和轉型」，同時也會編寫了自己的報告書。書中指出，儘管政府主要關注於新加坡經濟成長，卻更優先考慮經濟以外的國家發展方向，以確保「永續工資」增長的「包容性」策略被實現，然而，具體實施細則便未交代（Ministry of Trade and Industry, 2017）。其次，STEEP也是星國政府作為分析其情境規劃的工具之一，聯合國開發計劃署（United Nations Development Programme, UNDP）稱其為《前瞻手冊》（Foresight Manual）中「最常用」來全景掃視的方法（United Nations Development Programme, 2018）。STEEP涉及掃視社會（S）、科技（T），經濟（E），環境（E）和政治（P）領域的議題。

　　研究文獻指出，新加坡政府欲透過漸進式薪金模式（Progressive Wage Model）來「改善工作條件」（Ministry of Manpower, 2019），然即便實施該模式，新加坡的最低工資標準（1,120新元，約25,530新臺幣）仍低於所有西歐國家（包含英國），以及與新加坡生活消費水準相近的的東亞國家（Eurostat tatistics Explained, 2019）。若單純比照工資，也只和人均GDP僅為新加坡的一半或三分之一的馬耳他和葡萄牙差不多（International Monetary Fund, 2019）。此外，政策策略署還發佈了新加坡如何利用發展中的太陽能、碳捕捉、碳封存等技術，以提高產業能源效率（Strategy Group, 2014），但宣傳這些發展的能源路徑的媒體新聞稿中，「開發具有成本效益的能源解決方法」的目標仍是為了持續的經濟增長。就我自己在新加坡的社會觀察，政府對工資或社會永續性的承諾已然是一種口頭宣示，單一強調經濟發展也是意料中事。

（二）透明度不足

　　另一個問題，涉及到新加坡情境規劃過程及結果的保密性。需要說明的是，新加坡政府也發布了使用情境規劃工具的概要說明（Centre for Strategic Futures, 2012），也出版了《驅動力卡2035》，但星國制定的最終策略不一定是直接由卡片的問題所延伸，也並沒有明確解釋規劃工具如何應用於情境規劃的決策中。

　　值得嘉許的是，新加坡政府每兩年會發布一次前瞻規劃經驗的報告，報告中會提到選定的ESI活動（Centre for Strategic Futures, 2017a），其中2012、2013年舉行的《我們的新加坡會談》（Our Singapore Conversation, OSC），其會後匯集了4,000多名受訪者的討論，並解釋這些討論會上的意見「不會陷入黑洞」，且有機會納入實際政策（REACH, n.d.）。

　　事實上，會談中實際制定了哪些策略或政策解決方案不甚明確，被政府所控制的媒體也對OSC成果讚不絕口，獨立媒體卻認為它不真的很有效。新加坡的生技開發商Robin Low表示：「許多人懷疑OSC的內容不能完全理解普通的新加坡公民真正的想法，因政府似乎想把特定的討論透過已審核通過的媒體來傳播，而不理會網路上其他的對話觀點」（The Independent Singapore, 2013）。Augustine Low在獨立媒體《網路公民》（The Online Citizen）中寫道，政府之後又在2015年舉辦另一場SF Future的對話會談，但都好像只是「徒勞無功的表演」，總是老生常談。（The Online Citizen, 2018）

（三）缺乏公眾參與

　　CSF第一任負責人Aaron Maniam表示，「新加坡越來越常以公民陪審團（citizen's juries）獲得更廣泛的決策意見和經驗」，甚至可達到70到700名公民（International Futures Forum, 2019），卻沒被邀請參與國家層級的情境規劃，民眾最多只能參與ESI，所以也被批評實際上根本沒有對公民生活產生積極影響。G20觀察平台（G20 Insights Platform）分析指出：「情境方法要有效，先決條件是利益關係人群體的廣泛異質性」，不僅應包括政策制定者和公務員，還要有「市民社會、社會團體、產業代表、學者和來自不同領域的專家」，以便能夠「克服傳統的思維模式」（G20 Insights Platform, 2017）。然而，目前有機會提供意見的僅限於政府決策者，與少數的政府智庫學者和產業代表，因此令人懷疑，星國版本的這套情境規劃，能否被視為真正的情境規劃，以及它是否真的可以達到新加坡政府提出的初衷─挑戰順從思想（Civil Service College, 2012），尤其是很多社會行動者基本上沒有參與，甚至受到政府的政治迫害。因此，即使CSF聲稱「讓公民參與未來藍圖」是重要的，新加坡政府的實際作為和政策結果，不免對其提出的情境規劃感到失望（Centre for Strategic Futures, 2018a）。

　　其實1997年制定了第一套國家情境時，政府是有公佈簡要版的，（National Archives of Singapore, n.d.），當時開發了兩種情境，第一個是《新加坡飯店》（Hotel Singapore）的情況，描述了若在新加坡生存變得太有挑戰性或不利生活，國民認為新加坡不再是可以落地生根的家，社會該怎麼回應；第二個情況是《家庭分裂》（A Home Divided），探討了新加坡可能因「種族、宗教、收入、意識形態和利益而分裂」的情境（Tan, 2016），這些情境計劃為期20年。如今20年過去了，這些情境也確實一一發生前國會議員Inderjit Singh援引一名30歲公民的對話：「新加坡似乎越來越像一家六星級飯店，追求大量的財富進口和勞動力，若你付得起高房價，那一切都很完美」（The Online Citizen, 2014）。事實上，今日的新加坡已成為貧富差距最大的已開發國家之一（Global Finance Magazine, 2018），在制定相關解決政策的意願也是敬陪末座（世界排名倒數第10）（Oxfam et al., n.d.），其在過於誇大情境規劃模型的公平性與有效性，是被新加坡政府反作用行為所扼殺的結果。

六、小結

　　新加坡的前瞻分析在國家層級的情境規劃，與更微觀的新興議題識別上做了多層次的處理，藉此讓新加坡同時處理一些不可預測的衝擊。然而，由於本身缺乏明確的情境和策略制定步驟，其他國家較難以此為鑑。與我們在本期電子報中看到的他國不同，相對有限的資料很難全面評估其規劃的優劣。從少數可以推測的資訊中，情境策略也已向經濟發展靠攏，卻未一併提升工資或健全化社會保障體系，使其比肩其他高所得國家。因此，新加坡過度關注經濟領域而忽略了社會永續性與公民參與的透明度的現象，意味著新加坡未來掌舵者還是取決於少數政治菁英，而這些既得利益者是否會為顧及公共利益來制定政策，才是新加坡能否真的「前瞻」的重要關鍵。

 

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