文／房思宏 台灣大學政治系博士後研究員
人類從十九世紀中葉後開始觀測紀錄全球氣溫，而剛過去的2014年成為一百多年來最熱的一年，包括美國國家海洋暨大氣總署（NOAA）、國家航空暨太空總署（NASA）、以及世界氣象組織（WMO）等不同單位的研究均指出，全球許多地區在2014年都出現創紀錄的高溫，各地極端氣候也愈趨頻繁。全球暖化、氣候變遷等字眼似乎不再離一般人的生活如此遙遠。然而災難畢竟不會隨時敲門，世紀末的海平面上升也不容易在現實世界中想像，對於汲汲營營過日子的大多數人來說，氣候變遷的威脅可能存在，但又如何？就算投入關心，又真能帶來些許改變嗎？
國際社會自1990年代初期開始關於氣候變遷的國際談判，1992年正式通過「聯合國氣候變化綱要公約」 （The United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC，簡稱綱要公約），1997年通過的「京都議定書」在經歷美國退出等波折後於2005年生效，然而2009年的哥本哈根會議並未如預期地產出足以規範後京都時期的國際協議，自此數年間國際氣候談判陷入僵局，工業化國家與發展中國家在減碳責任與目標分配等議題上始終無法達成共識，今年年底將在巴黎舉行的第21次綱要公約締約國會議（COP21）被國際社會寄予厚望，各國也陸續提出「國家預期決定貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs）。國際氣候談判的進程自然值得關切，但也正因為此一國際協議將涉及各國的能源結構、基礎建設、經濟發展模式乃至社會政策的重新調整，談判過程及結果究竟能不能反映世界上多數民眾的關切，讓不同國家地區的公民得以如氣候綱要公約第六條中所要求地參與氣候變遷相關政策，也成為多方關注的課題。
丹麥科技委員會（Danish Board of Technology）於2009年聯合國氣候變遷會議前，倡議組織了「2009年全球暖化世界公民高峰會」（World Wide Views on Global Warming），以公民審議的方式讓來自全球38個國家的民眾參與討論相關議題，並提出具體政策建議。值得一提的是，臺灣雖非聯合國成員也無法參與國際氣候談判，但仍受邀成為主辦國之一。該年的哥本哈根會議雖未順利產出後京都國際協議，但此一跨國公民審議的運作已經備受國際社會關注，被視為是能消弭決策與民眾期待落差、落實由下而上公共參與的重要機制。因此在過去幾年內陸續舉辦了兩次生物多樣性世界公民高峰會，而在今年年底的巴黎峰會前，丹麥科技委員會也與法國全國公共辯論委員會（French National Commission for Public Debate）及綱要公約秘書處，共同發起「2015年氣候與能源世界公民高峰會」（World Wide Views on Climate and Energy），期待在氣候變遷威脅日劇之時，能夠匯集全球各地區民眾的聲音，做為年底巴黎峰會談判的決策參考。
而繼2009年後，臺灣再次參與此次的世界公民高峰會，並在臺灣主辦單位國立臺灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心努力下擴大規模，於今年六月六日當天於台北、台中、台南三地，與全球將近80個國家上百個城市同步舉行高峰會，在臺灣的三場審議共計有305位公民參加。世界公民高峰會採取審議民主（deliberative democracy）理念，運用「21世紀城鎮會議」（21st century town meeting）的方式進行審議，審議過程所參考的議題手冊由全球主辦單位統一提供並事先寄發給與會公民閱讀，當天針對不同主題也提供議題資訊影片，讓來自不同地區、年齡及教育背景的與會公民們，得以在平等的資訊基礎上，討論自全球至地方的氣候與能源議題。最後針對不同議題進行五輪審議投票，並加上此次臺灣三場次獨有的「公民政策建議與討論」。臺灣三個場次產出的公民意見，會連同其他場次的意見ㄧ同送入年底的巴黎峰會。而三都市長在聆聽公民政策建議後，也都立即做出回應，換句話說，此次臺灣三場公民高峰會的聲音不僅是全球公民發聲集體行動的ㄧ部分，也同時讓我們看到ㄧ般民眾對國內氣候與能源政策的關切所在。
此種由在地脈絡出發的全球關懷現象，也可由臺灣三場次的審議投票結果看出。五輪審議的主題包括：應對氣候變遷的重要性、應對氣候變遷的方式、聯合國氣候協商與各國承諾、公平性與各國責任的分攤、以及立下並信守減緩氣候變遷的承諾，每個主題中並會有數個審議子題。臺灣三場次的投票審議結果多數與世界同步舉行的其他場次相近，都認為全球不論是開發中國家或已開發國家，都應採取更積極的行動應對氣候變遷威脅。但其中亦有屬於臺灣的特殊關懷，像是在討論大量減少溫室氣體的方法時，除了支持低碳科技研發以及補助低碳能源這兩個世界各國公民多數支持的方案外，臺灣投票結果中對於「新的社會經濟制度和實踐，比如投資公共運輸系統，或提高對本地產糧食的消費。」的支持度（33.53%），遠高於全球其餘場次（20.5%），顯示臺灣參與公民認為經濟社會體制變革及強化公共在地連結的重要性，不亞於科技面相的提昇改善[註1]。而高度仰賴進口化石燃料的臺灣，卻以高出全球十個百分點（55.27% vs. 45. 08%）的比率支持停止對任何化石燃料的探勘，由此也可看出臺灣社會邁向低碳轉型的決心。
與此同時，在評估應對氣候變遷措施對人類生活品質的影響時，臺灣場次認為會威脅人類生活品質（52.71%）以及認為相關措施是提升人類生活品質機會（43.97%）的比率，與全球投票結果（前者26.75%，後者66.34%）的比率有較大差距。而在討論全球應對氣候變遷的行動有多緊迫時，臺灣場次認為應不計一切代價控制全球升溫在攝氏2度以內（39.78%）及應採取行動但並非不計一切代價（53.84%）的投票結果，也與全球投票結果有顯著差異（前者63.29%，後者26.07%），這也說明了儘管在意識到氣候變遷的嚴重威脅，但臺灣公民仍認為必須審慎應對。此種現象或能從臺灣長期處於發展主義的脈絡中理解，也說明氣候變遷此一複雜議題需要更多的公眾對話與教育推廣。
而如前所述，臺灣三場次此次加入公民政策與建議的部分，讓與會公民有機會根據地方脈絡提出政策建議，並提供機會讓地方首長直接回應。台北場次提出的政策建議是：（一）積極立法規範減碳目標，並鼓勵綠色產業發展；（二）強化環境及減碳教育；（三）改善能源結構、降低對化石燃料的補貼。台中場次的政策建議則聚焦於能源稅、火力發電與空氣汙染、碳足跡標示、低碳城市、以及推動公共環境意識等議題上。台南場次則提出包括以再生能源發展低碳海綿城市、建立低碳運輸網、提升公民意識落實環境教育、善用水資源以及走向低耗能低汙染生產並復興農業。三都市長也在各場次公民政策建議出爐後立即回應，除節能解碳、低碳城市的大方向外，地方政府也從法律架構思考轉型之道，包括台中市的「氣候變遷行動綱領」以及台南市的「低碳城市自治條例」。各場次的不同關懷其實也反映了在地生活脈絡，中部縣市嚴重的空氣汙染也讓火力發電廠管制、植樹等議題成為公民與市長對話的重點。而台南市長農業零休耕的政策宣示，也反映南部民眾對產業轉型及環境安全議題的重視。
此次在臺灣三個城市舉辦的世界公民高峰會，除了讓臺灣公民的聲音也同步發送至國際社會外，也同時讓長期被排除於國際社會的臺灣，仍能透過民間力量盡其國際責任，並且讓臺灣社會更加關注能源與氣候相關議題。更重要的，此次之所以能在臺灣舉辦如此大規模審議，也代表過去十幾年審議民主在臺灣不同領域不同層次的實踐，已經獲得國際社會間的肯定。審議民主在學理及操作上自然有其限制，此處暫不贅言。然而此一努力象徵著公眾參與在全球議題中的重要性，當國際談判或國家決策與民眾意向出現落差時，則可以進一步分析此種落差反映了何種政經結構配置、發展模式、國家與社會關係、知識生產與鞏固過程等。常民或許不具備充足的專業知識，但在風險不確定性成為常態之，高度分化的學科專業不但無法充分掌握風險來源及應對方式，甚且可能製造出新的風險之時， 貼近在地脈絡的常民知識往往能在面對風險過程中扮演更積極的角色。面對專業而複雜的能源及氣候變遷議題，常民也好公民也罷，一般民眾絕不該只是默默等待決策形成並承擔後果，畢竟風險分配過程中也同樣與結構位置有關，因而如何透過包括公民審議等方式積極參與至各種議題討論決策過程中，也同樣是面對風險不確定性過程中的重要舉措。
國際能源署（International Energy Agency, IEA）與經合組織（OECD）於今年剛發布的「世界能源展望2015年特別報告：能源與氣候變遷」 （World Energy Outlook Special Report 2015: Energy and Climate Change）報告中，指出能源部門在生產與消費上的轉型是應對氣候變遷威脅的關鍵，而在報告中設定的幾個目標中，要讓全球溫室氣體排放盡快達到峰值的五大重要措施裡，首先就是強化產業、建築與運輸的能源效率[註2]。此種倡議並不少見，過去許多國際組織及民間團體早在各種研究報告中指出提升能源效率之重要性。臺灣經濟部能源局也在今年四月推出智慧節電計畫，提出30億元經費補助全臺19縣市的節電計畫，政府願意帶頭投入節能節電固然值得肯定，但如果地方政府未針對地方脈絡及資源進行全面盤點，則計畫將無法推動長期結構調整，甚且可能造成資源錯置浪費。也正因為如此，許多民間團體在綜整韓國首爾的能源轉型經驗後，提出民間版的評比標準，要求地方政府成立納入民間社會力的能源委員會、推動地方能源自治條例、強化民間參與、掌握地方能源使用狀況、以及行政資源投入等五項指標，並另提出「抑制尖峰用電成效」與「促進其他公益性」兩個加分指標[註3]。當節能節電已經成為社會共識時，重點即轉移至如何更全面地盤點既有資源，以期能更有效率地推動政策及結構轉型，而這過程中如何讓民眾更積極地關心投入，讓公眾參與能納入決策過程，也是相關政策成敗與否之重要關鍵。
簡言之，面對伴隨著高度不確定性的全球氣候變遷風險，臺灣社會無法自外其中，在共同面對提出全球行動方案的同時，也必須回歸在地脈絡檢視。審議民主或其他不同形式的公共參與，都有助於更進一步地深化公共討論及公共政策的品質，並強化面對極端、不確定風險的韌性。國際氣候談判的結果仍未可知，然而此次在臺灣與全球同步舉行的世界公民高峰會，已經展現全球不同地區公民的相關訴求，未來也將在全球共同應對氣候變遷威脅過程中扮演重要的角色。
註解：
(1) 支持低碳科技研發、補助低碳能源以及新的社會經濟制度及實踐三個方法的支持度，臺灣投票結果與全球結果的對比分別是41.8% vs. 45.6%, 41.53% vs. 56.38%, 33.53% vs. 20.5%。
(2) 其他四個措施則包括盡快減少低效率的火力發電、增加對再生能源科技的投資、逐漸減少化石燃料補貼、以及減少石油與天然氣生產中的甲烷排放。
(3) 可參考環境資訊中心相關報導（http://e-info.org.tw/node/108851）。
補充資料：
「2015年氣候與能源世界公民高峰會」
臺灣網站 http://rsprc.ntu.edu.tw/en/wwviews
全球官網 http://climateandenergy.wwviews.org/
IEA (2015), World Energy Outlook Special Report 2015: Energy and Climate Change, https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/weo-2015-special-report-energy-climate-change.html （連結中提供報告全文下載）。
相關圖片：
（台北場全景）
（台中場審議情形）
（台南場審議情形）
（全球場次情形）
