文/周桂田 總計畫主持人、趙家緯 中心博士後研究員
氣候政策超級年的社會臨界點
巴西、美國加州與澳洲的森林大火,印證了氣候緊急(Climate Emergency)一詞。而世界經濟論壇每年年初均會發表的世界風險報告,首見全球領袖認為前五大最急迫的風險為環境風險,其中環境風險又包括極端天氣(Extreme Weather)、氣候行動的失敗(Climate Action Failure)、天然災害(Natural Disasters)、生物多樣性下降(Biodiversity Loss)以及人為環境災害(Human-made Environmental Disasters)等(WEF, 2020)。
若要守住攝氏1.5度的防線,2050年全球需達到碳中和,且未來十年內,要想辦法讓2030年的全球溫室氣體排放量較2010年減半,每年減碳速率要達到7.4%以上(UNEP, 2019)。在電力結構上,則需將再生能源的占比由2019年的26%翻倍至58%以上(IPCC, 2018);然而,依據國際能源總署評估,各國現行提出的政策僅能將再生能源占比提升至37%(IEA, 2019),顯示若要驅使上述的極速低碳轉型,需更各國加強減碳政策力道。
驅動各國提升減碳政策力道的重要場域,乃是藉由2015年《巴黎協定》中所訂定的全球定期盤點(global stocktake),提升各國的減量承諾。而由於《巴黎協定》將於2020年後正式生效,因此於今年11月上旬在蘇格蘭格拉斯哥舉行的第26次氣候變化綱要公約締約國大會(COP 26)更顯重要。一方面是要確認規範各項執行細節的規則書,另方面則是促使各國更新以2030年為目標年的國家自訂貢獻(Nationally Determined Contribution, NDC),並以2050年達到碳中和為目標,擬定長期減量策略(long-term low GHG emissions development strategies, LTS)。截自今年二月底前,全球雖然僅有3個國家提出更新版的NDC、14個國家提出LTS,但依據英國智庫「能源和氣候信息小組(Energy & Climate Intelligence Unit, ECIU)」的統計,全球宣誓於2050年達到碳中和的國家與城市已占全球總GDP 49%,顯示全球仍存在龐大的氣候政策動能(ECIU, 2020),此龐大的動能,某種程度上已影響了企業的決定。
在2020年的頭兩個月,諸多知名企業已經提出具有雄心的氣候承諾。在金融業方面,管理資產達到7兆美元的貝萊德(BlackRock Inc. )已宣布將撤除與煤有關的投資,並將因應氣候變遷列為核心投資策略。在能源產業上,世界前三大的能源業者—英國石油(British Petroleum,根據統計在過去五十年間的碳排放量為世界各企業中排行第六),其新任總裁提出2050年達到碳中和的目標,並公布將銷售產品碳足跡減半的「重新想像能源」(Reimagining energy)低碳承諾,更表示會公開支持碳定價等有助於減碳的政策,並退出有悖於減碳立場的同業組織。在資訊產業上,微軟不僅於今年1月宣佈將在2030年達到負碳,並在2050年時,以達到歷史性碳中和為目標,其額外採取減碳措施的減碳量,將抵銷其自1975年創業以來的歷史排放量。
各國政策上的躍進,以及各界企業領袖的呼應,均在凝聚與呼應社會轉型臨界點。知名永續發展與氣候變遷學者Rockstrom、Hans Joachim Schellnhuber 等人,則於美國科學院公報(PNAS)上發表「穩定2050地球氣候的社會臨界動態」(Social tipping dynamics for stabilizing Earth’s climate by 2050 )一文(Otto et al. 2020),該研究中以線上專家問卷進行調查,鑑別達到碳中和目標時的社會臨界元素(social tipping elements, STEs)以及轉型策略(social tipping interventions, STIs),鑑別出社會臨界元素如下:
- 能源生產與儲存系統:移除化石燃料補貼,並獎勵分散式能源。
- 人類居所:打造碳中和城市。
- 金融市場:將與化石燃料相關的資產中撤資。
- 道德規範與價值體系:揭露化石燃料的道德意涵。
- 教育體制:強化氣候教育與參與。
- 資訊回饋:揭露氣候變遷排放資訊。
圖一 社會臨界元素與轉型策略架構
資料來源:引自Otto et al. 2020,創用CC授權
上述的社會臨界元素與策略架構,不僅提供各國研析去碳化路徑時的指引,對於氣候政策研擬亦極具參考價值。而筆者所率領的台大風險中心團隊,亦於去年11月發表《鉅變臺灣:啟動長期能源轉型》報告,針對臺灣若要達到2050碳中和時的能源轉型路徑上,提出「參與式治理革新」、「外部成本內部化」、「建構永續電力市場」、「強健地方能源治理」、「確立工業節能優先」、「開啟綠化資本流」六項轉型政策組合建議。該報告中著重的面向,亦呼應了上述的社會臨界轉型策略。
臺灣逼近轉型臨界點
相應於全球的氣候轉型,臺灣在內部因素與外部因素的擠壓下,正逼近轉型的臨界點。在內部因素上,繼中國占全球第一、日本第五、韓國第七,超過1,000萬以上人口數的國家中,臺灣人均排碳量為第八名;亦即,作為東亞高碳經濟體的一員,臺灣轉型的遲滯,每年都成為國際環境團體Germany Watch標示中全球最落後的氣候政策國之一。另方面,社會高度關注空污議題的壓力,也迫使臺灣面臨乾淨、永續能源、產業的抉擇點。在外部因素上,前有美中貿易大戰帶動的短鏈革命,牽動全球的製造分工鏈與台商重新佈局;加上近期武漢肺炎疫情,更牽動台商回流重新轉移生產基地、研發中心的速度與決心。此外部因素帶來的風險,同時也帶來了巨大的機會,再加諸重要國際產業如Apple、Google、Amazon等研發投資,形成臺灣近20年來重要的經濟投資機遇。
然而,面對內、外部因素造成轉型的契機,臺灣的作為是什麼呢?誠如筆者之前為文,國際上同時滾動的外部因素,包括全球主要工業國家已經致力邁向永續轉型(Sustainability Transition)、歐盟將加速減碳期程目標(莫忘歐盟為臺灣高階產品進口國)、全球製造業需符應百分之百再生能源(Renewable 100 percent, RE100)、全球企業體需加入碳揭露條款等,若臺灣仍不作為,則不遠的未來恐會面臨轉單的危機,在區域上、甚至全球上都會成為轉型遲滯的落後國,無法善盡全球公民的責任。
此外,現實上臺灣還深陷在新舊經濟與褐色經濟轉型、極端氣候、能源轉型、老化與人才流失五大面向系統風險中。這些系統風險若持續為線性的發展,將無法對應全球與國內之內外部的機遇與挑戰。亦即,臺灣已逼近轉型的臨界點,包括治理轉型、產業轉型與社會轉型。
這些關鍵的系統轉型環環相扣、相互驅動,並且錯綜複雜,需要犀利與清晰的改革藍圖、政策推動。臺灣正在驅動的科技經濟如5G、AI等與全球並駕齊驅,政府提出的經濟發展新模式與亞洲高階製造中心、半導體研發中心、亞太綠能製造中心等,雖然都試圖創造突破舊系統,但無可諱言,需極有決心變革褐色經濟,否則舊系統將鎖定發展路徑,將導致新系統遲滯前進突破。
對此,臺灣若不積極啟動氣候與能源轉型,恐會面臨下述的系統風險交錯情境。情境一:能源轉型的遲滯將繼續供給褐色經濟的養分,需思考高碳產業的排碳與耗能,若能轉換成低碳模式,其騰出相關的電力供給便可挪動到高階製造,而政府應審慎的轉換資源,給予符合低碳轉型的台商回流。情境二:若高碳耗能產業模式不變動,讓臺灣持續處於高碳情境,除了無法應對國際要求臺灣減碳的壓力外,歐盟加速研擬的減碳政策與碳關稅,將嚴重影響臺灣。情境三:持續供給舊經濟的五缺模式,將延續系統內的低值產品生產模式、低勞動力價格模式,無法對應全球正在驅動低碳(無碳)的高值、創新產業競爭力。情境四:前述舊系統持續運作,將跨不過2026年臺灣人口老化的系統風險,尤其目前全球正在積極搶人才,低價的產業模式與人力水準,現實上無法吸引高階人才到來或留在臺灣,影響甚鉅。情境五:系統風險將不斷複製與扣深其社會運作模式,臺灣無法真正的創造高階、亦即第四次工業革命核心之環境友善、社會公平、以人為本的創新生態系,只能成為半弔子的中等收入陷阱國家。情境六:未來社會、政經的衝突將不會只是世代性矛盾與差距,青年時代的改革急促力道將不會被等待,政治的動盪將不斷迅速複製,或拋棄整個世代。
圖二 《鉅變臺灣:啟動長期能源轉型》報告記者會
氣候行動內閣:氣候與能源轉型主流化
被全球視為能源轉型先驅者的德國,其因減煤速度與運輸部門減碳進度遲緩,導致無法履行2020年相較於1990年時減量40%的京都議定書承諾,飽受國內批評。因此德國總理梅克爾於2019年3月啟動「氣候內閣」(Climate Cabinet),由梅克爾擔任召集人,責成環境部長、經濟部長、農業部長、交通部長與財政部長,共同研擬2030氣候行動套案以及氣候行動法,以加速減碳措施,使該國可履行2030年時相較於1990年減量55%的承諾。
相對於此,臺灣面臨內部、外部因素嚴峻的挑戰、系統轉型遲滯導致未來前瞻發展的重大風險,其變革的期程、壓力、困境及全面性更甚於德國。新一屆蔡政府若延續過去的作為與治理框架,將顯得破碎化、形式化與缺乏動能,無法全盤且快速的對應複雜的治理轉型、產業轉型與社會轉型所需要的共伴能量與國際化戰略,遑論能積極為臺灣建構下一個十年(2030 SDG)、三十年(國際2050 深度減碳路徑)之前瞻永續社會。
舉例來說,目前單一的政策就顯得左支右絀。政府雖於2015年通過溫室氣體減量與管理法,並於2017年頒訂「2020年需較2005年減少2%」的階段性減量目標。但根據風險中心的估算,2019年的排放量仍較此目標高出7%左右,亦即依據當前經濟情勢與減碳政策力道,第一階段減碳目標恐跳票。而2018年執政黨地方選局敗選,取消電動車期限政策,並繼續補貼油(機)車,造成目前社會上油電平權的虛構爭議,明顯違背國際低碳的潮流。
有鑑於此,筆者呼籲臺灣應仿效德國模式,建立「氣候行動內閣」機制。由行政院長領軍,確認主責政務委員以及各部會之職掌,共同研擬新一期溫室氣體減量推動方案,促使其可較原訂「2025年減量10%以及2030年減量20%」的階段性管制目標更具前瞻性,並垂直整合地方政府,明確賦予在減量推動方案之職責。
此外,更需設立中央政府層級之「行政院氣候變遷會報」,由行政院長領軍擔任召集人,並指定一名政務委員或部會首長擔任執行長,同時將能源與減碳辦公室改組為其幕僚機關,提升決策之研發準備,並賦予其充足人力與研發量能。在目前階段氣候與能源政策亟需改革之際,政府應籌組類似「年金改革委員會」之功能性「氣候行動委員會」,由總統授權副總統擔任主委,儘速啟動氣候政策改革,進行利害關係人參與、對話,建構整體社會之改革制度性基礎。
圖三 能源轉型主流化架構
資料來源:筆者自行繪製
多管齊下化解工業減碳瓶頸
工業部門能源消費量占臺灣總能源消費61%,排碳量則占58%,因此工業部門是臺灣可否履行碳中和的關鍵要素。依據美國能源效率經濟委員會(The American Council for an Energy-Efficient Economy, ACEEE)兩年一度的國際能源效率評分卡(International Energy Efficiency Scorecard),在25個受評比的國家中,臺灣雖在工業節能效率分項上與韓國並列第七,但臺灣卻在工業部門自願節能協議此項目上得到零分。且綜觀過往四年的能源轉型政策之中,針對工業部門的能源效率,僅有新增「動力與公共設備汰舊換新補助」,並未有新增相關管制作為。若以「工業用電量」以及「石化原料需求量」兩項指標來觀察政府在工業節能政策上的實際成效,在前者上,從2015年迄今工業用電年均成長率為約2.2%,這與減碳目標原先規劃的成長率為0.8%有一定程度的落差。石化原料需求量方面2018年較2015年增加了2.3%,在減碳政策之下原定目標值為-1.1%,顯示目前工業節能力道不足。
若再進一步分析臺灣工業節能上的關鍵瓶頸,則有欠缺產業龍頭氣候典範、節能投資意願低以及企業在政策倡議上悖離能源轉型等三點。國內十大排碳企業中,並未有任何企業參與RE100、能源生產力百分百(Energy Productivity 100, EP100)等國際能源轉型承諾,且只有台積電針對溫室氣體減量制定科學基礎目標,以及台積電和臺灣化學纖維公司兩企業採用內部碳定價(Internal Carbon Pricing, ICP)。依據國際同業氣候績效評比,台塑在全球22家石化業者之中,名列最後一名,亞洲水泥的氣候績效上在全球13家水泥業中亦為墊底。目前工業願意投入的節能投資項目,回收年限平均為2.63年,但節能成效較高的措施多在4年以上。最後,目前許多企業在國際氣候評比上,均會提出積極的承諾,如王文淵先生擔任董事長的臺灣化學纖維公司便在國際碳揭露計畫評比問卷中,強調已在廠區設置太陽光電,但由王文淵擔任理事長的工業總會,於近期發表的白皮書中要求政府應降低再生能源和天然氣發電比例,更反對《再生能源發展條例》中要求用電大戶必須參與設置綠電設備。相較於國際上推動綠能和工業節能,工總和產業界卻一再聲稱能源轉型只會徒增成本,兩者的對照十分明顯。再者,相對於英國工業總會支持英國政府實施能源稅,以引領與維持英國的產業競爭領導地位,臺灣工業總會仍缺乏此前瞻作為。
若要克服上述轉型阻礙,需結合經濟誘因與管制工具,加嚴能源效率管制、導入創新去碳化製程、發揮循環經濟綜效,以及企業能源績效揭露等四大核心措施,並據此提出低、中、高度目標的行動方案。就低度目標而言,必須強化電子業、石化業與鋼鐵業之節能暨綠電使用義務、公開能源大用戶能耗與排碳相關資訊等。中度目標,則是推動企業簽訂具效力的自願性長期能效協議,發揮數位與循環經濟的節能綜效。高度目標上,具體行動方案包括2030年前全面導入數位化能源效率策略(Digital Energy Efficiency),2025年起需研擬未來導入碳捕捉封存(CCS/CCU)的各階段目標與輔導措施。
圖四 確立工業節能優先核心措施
資料來源:周桂田等,2019。
當前應採行工業節能優先的具體行動,便是針對「台商回台投資行動方案」研擬能源管理機制。依據風險中心團隊的初步比對,現行提出的回台投資承諾的台商中,在國際碳揭露計畫的氣候績效評等上,除台積電屬B級以外,其他多數在C級以下,顯現目前這批亟欲回台投資的廠商,自發性的氣候與能源管理量能不足。應藉由建立產業篩選標準、強化能源使用評估制度的透明性及參與度,及將能源轉型承諾作為提供產業低利貸款與租金優惠的必備條件,方可有效確保台商回流潮不再只是重蹈以犧牲環境換取經濟的傳統典範。
良善治理方能避免系統風險
2020年初始,全球籠罩在新型冠狀病毒之下,見證欠缺良善治理體系與公民社會監督之故,從單國的公衛危機,衍生成全球性政治與經濟的系統風險。在憂心新型冠狀病毒對臺灣經濟衝擊之時,也別忘了還有影響更劇的風險事件尚待因應。依據能源與潔淨空氣研究中心(Centre for Research on Energy and Clean Air)分析,臺灣一年因使用化石燃料所排放的空氣污染衍生的健康衝擊達到160億美元,約為GDP的2.7%(CREA, 2020)。若再納入排碳量所導致的外部成本,臺灣化石燃料使用的外部成本相當於GDP的4.4%。因此行政部門在疫情穩定之後,亦須傾力面對影響更為深遠的長期系統風險。
而風險中心於2019年11月所出版的《鉅變臺灣:啟動長期能源轉型》報告,嘗試以基礎研究,盤點臺灣氣候、能源轉型各面向的基線:鎖定效應、創新路徑、突破示範、治理參與,企圖觸發與驅動全盤社會轉型的各個契機。從理論與實踐角度,在東亞遲滯與怠惰轉型的高碳社會結構中,建構一個永續新社會契約的可能。
參考文獻:
- ECIU (2020). “Almost half of global GDP under actual or intended net zero emission targets. ” Retrieval Date: 2020/02/14.
- M. Otto, J. F. Donges, R. Cremades, A. Bhowmik, R. J. Hewitt, W. Lucht, J. Rockstr ̈om, F. Allerberger, M. McCaffrey, S. S. Doe, et al. (2020). “ Social tipping dynamics for stabilizing earth’s climate by 2050. ” Proceedings of the National Academy of Sciences 117 (5): 2354-2365, 2020..
- IEA (2019). World Energy Outlook 2019. Paris: OECD:Paris.
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- WEF (2020). The Global Risks Report 2020. Switzerland: WEF.
- 周桂田、張國暉、趙家緯、風險社會與政策研究中心研究團隊(2019)。《鉅變臺灣:啟動長期能源轉型—全文報告》。臺北:臺灣大學風險社會與政策研究中心。