文／趙家緯 中心博士後研究員
正視地球限度的警訊
地質學界盤點國際相關研究，指出人類已成改變地球自然環境的最大趨力，使地球已由為時萬年之久的全新紀（Holocene），進入全新的地質紀元─人類紀（Anthropocene）。人類紀的挑戰，既是如何在避免全球性的環境災難下，維持其文明的存在。任教於斯德哥爾摩大學的Rockstrom教授，於2009年時會同包含諾貝爾化學獎得主Paul Curtzen在內的專家團隊，提出「地球的限度」(Planetary Boundaries)概念。基於此因素，該團隊基於韌性（Resilience）理論，鑑別出關鍵的九項瀕危的地球系統運行程序（Earth System Process），並轉化其涵容能力的上限，試圖描繪出人類文明的安全生存空間（safe operating space for humanity）。其提出的九項地球系統運行程序遭逢的衝擊為氣候變遷（Climate change）、海水酸化（Ocean acidification）、臭氧層破壞（Stratospheric ozone depletion）、大氣氣膠污染（Atmospheric aerosol loading）、氮磷循環（Nitrogen and phosphorus inputs to the biosphere and oceans）、全球淡水耗用（Global freshwater use）、土地系統改變（Land system change）、生物多樣性流失（Biodiversity loss）與化學物質污染（Chemical pollution）(Steffan et al. 2015)。其中目前已大幅超載的限度類別為氮磷循環、生物多樣性流失兩項，而土地利用變遷以及氣候變遷亦已逐漸逼近全球生態系可承受的臨界點。
圖1. 全球瀕臨地球限度
資料來源： Steffan et al. (2015)
國際永續資源專家委員會採用『物質隱含衝擊』（embedded impact），檢視人類圈所耗用的關鍵物質的生命週期衝擊。其分析結果顯示，氮磷循環的失衡，是因食物需求量所致，而人為溫室氣體排放導致的氣候變遷以及海洋酸化，則是因石油、畜產、煤炭的耗用所衍生，顯見物質需求持續增長，乃是導致全球面臨地球限度的關鍵（UNEP, 2010）。且依據最新的統計趨勢，全球2015年物質需求量已達1970年的四倍左右，更令人憂心的是，自1995年起，全球物質效率均持續提升，但自2008年起，卻開始惡化，物質需求增加的幅度，甚至比GDP成長還快(UNEP, 2016)。因此若要守住地球限度，全球須儘速反轉現行仰賴化石燃料供給能源、自然資源供給未被視為經濟發展的限制因子的線性經濟模式。
圖2. 各類物質耗用所衍生的環境衝擊
資料來源：UNEP. (2010)
圖3. 全球物質開採量與全球GDP的變化趨勢
資料來源： UNEP. (2016)
循環經濟主流化
面對既有線性經濟的問題，倡議者結合了自70年代以來的搖籃到搖籃、仿生設計、工業生態學、綠色資本主義等，提出了「循環經濟(circular economy)」此概念，希冀藉由產品材料的重新設計、創新商業模式、廢棄物資源化、工業鏈結等方式，立基於強化自然資本、循環資源使用最佳化、外部成本內部化等三原則，建構一具修復性（restorative）與再生性（regenerative）的工業生產與消費系統，使產品、零組件與物質於工業生產迴圈與生物迴圈中能盡可能維持其最高效用與價值（EMF, 2015）。在具組織性的倡議下，歐盟於2015年提出循環經濟套案（Circular Economy Package），陸續針對廢棄物管理、塑膠、關鍵原物料提出具體循環經濟行動計畫。
而台灣自90年代末於焚化爐爭議時，環保團體即已提出「零廢棄」相關倡議，而2004年時「零廢棄」亦明文列為台灣廢棄物政策的上位原則。2010年左右，因《搖籃到搖籃》一書在台灣受到極大關注，環保署亦協助民間成立台灣搖籃到搖籃策略聯盟，推動此概念。此外，OECD提出永續物料管理（sustainable material management, SMM），環保署也結合學界引入相關概念，試圖促使國內廢棄物管理政策可更具有宏觀視野。而「循環經濟」一詞於台灣開始受到重視，乃是因2015年由「台灣廚餘資源化發展協會」的創辦人黃育徵成立資源循環台灣基金會，積極引介國際相關消息，並出版專書，藉其社會網絡推廣循環經濟。
然而台灣循環經濟發展上，具有決定性的時刻為2016年蔡英文總統就職演說提到「我們也不能再像過去，無止盡地揮霍自然資源及國民健康。所以，對各種汙染的控制，我們會嚴格把關，更要讓台灣走向循環經濟的時代，把廢棄物轉換為再生資源。」後續並將循環經濟列為「五加二」產業創新策略之一環，相較於過往對「零廢棄」、「搖籃到搖籃」與「永續物質管理」的關注，多均止於環境署以及工業局等主管機關，目前「循環經濟」推動中，則見國發會、經濟部、科技部、農委會均有參與。
實際政策進展上，則於國家發展計劃中規劃「全國循環專區試點暨新材料循環產業園區」與「產業能資源整合及循環利用」等兩推動策略。而環保署更於2018年2月於行政院院會中提出「推動循環經濟-廢棄物資源化策略」，仿效歐盟循環經濟套案，分就生產、消費、二次料市場與廢棄物管理等四個環節，以2020年為目標年，提出具體政策目標與推動策略。如於消費面上，訂定人均物質消費要較2016年削減5.5%之政策目標，推動產品重複使用示範計畫、化學品及產品租賃服務，延長產品壽命等推動規劃。
然而如前所述，循環經濟旨在改變過往線性經濟模式。然而今日的社會技術體制是植基於線性經濟模式，此線性生產體系不僅只是供給各類的物質，而是同時形塑了經濟、政治、社會等各個系統。若從此角度思考，欲推動台灣由線性經濟「轉型」至循環經濟，除了前述各項示範專區、專案計畫與量化政策目標外，更需爬梳現有的治理鴻溝，方能摸索出轉型之路。
圖4. 推動循環經濟-廢棄物資源化策略
資料來源：環保署（2018）。
轉型理論檢視台灣循環經濟的治理鴻溝
永續轉型（sustainability transitions）與過往經歷過技術發明者藉由新科技研發促使生活型態的變遷是有所差異的，一是因其具有明確目標導向，例如要因應前述的地球限度的議題。二是其處理的為共有財的問題，所以私部門欠缺主動誘因參與其中。三是促成永續轉型的相關創新作為，實際上在初始發展時，無論是價格或效能上，是低於其欲取代的傳統技術，如再生能源與傳統化石燃料。故需要政策工具的導入，方可促使社會大眾提升其對此創新科技的接受度。四則是永續轉型著眼的能源、食物、運輸、製造業等系統中，既有體制具有龐大的影響力，也是最具有互補性資產（complementary assets）可推動創新者，如何讓既有體制接受轉型的概念，將決定轉型的速度（Geels, 2011）。
面對上述永續轉型的特性，荷蘭籍學者Frank Geels植基於演化經濟學、科技社會研究（STS）、新制度論等提出了多層次視角（Multiple level perspective, MLP）理論，指出轉型實則為「社會技術地景」（landscape）、「體制」（regime）、「利基」（niche）三要素間各自的演化趨勢以及之前的互動關係所決定（Geels, 2002），如圖5。社會技術地景指的是廣泛的政治、經濟與人口趨勢；體制指的是由產業、文化、政策、科學、使用者偏好、技術發展等六大因子建構的既有社會技術體系；利基則是指新技術、商業模式等。以日本再生能源發展為例，其在福島核災前雖有零星的社區型再生能源計畫等小規模的「利基創新」，但未有制度性的輔助，協助其擴散。惟福島核災此影響整體社會、經濟、政治趨勢的鉅變事件發生後，鬆動既有以集中式能源為主的體制，必須研擬再生能源躉購制度、開放電力市場等新制度，故其加速地方再生能源等利基創新行為的主流化，及其太陽能與風力於電力結構的占比，可由2010年的0.68%大幅增加至2016年的5.7%。
圖5. 多層次視角理論
資料來源：Geels et al. (2017); 徐健銘、周桂田（2018）
若以多層次視角（MLP）的分析架構，來檢證台灣近年來循環經濟的發展，則可分就三個「利基」（niche）、「體制」（regime）以及「社會技術地景」（landscape）盤點其既有發展趨勢，進而思考如何加速之間的互動，推動循環經濟的發展。
在「利基創新」上，也是目前國內循環經濟的倡議者積極推動之處，包括工業資源再利用的鏈結、化學品租賃模式的發展、燈泡公司改以照明服務取代燈具販售的循環照明新商業模式等，均可見各領域的創新發展。而近期尚有台糖委由北投圖書館設計者張清華建築師負責之台南沙崙智慧綠能循環住宅計畫，台北市也以南港機廠公共住宅為實驗點，推動公共住宅工程導入循環經濟模式。而前述均屬資本規模較大的利基創新實驗，由於社會大眾對於塑膠使用所造成的生態衝擊的關注，台灣亦見有食物袋、玻璃吸管、無塑商圈、園遊會推動等消費者參與門檻較低的利基創新。而在多層次視角分析之，於各領域均發掘出利基創新行動者後，下一步則是如何建構適當的社會網絡，凝聚內部的社會動力。例如推動無塑商圈的社區或是無塑運動會的學校，亦可作為引進循環照明新商業模式的試點，讓其從原本只關注循環經濟中的單一議題，而能擴及更多面向。且利基創新更可提供社會學習功能，諸如在能源轉型領域，諸如漢得學社、綠然能源等再生能源與節能服務的新創事業，其均有積極推動社會教育活動，因此這也是現行循環經濟創新行動者可以仿效的方式。
在「體制」層面，若欲要推動循環經濟，則需盤點現有的法令、行政制度、市場模式具有哪些會導致台灣鎖定（lock in）在線性經濟的要素。「推動循環經濟-廢棄物資源化策略」中，提出了「確保二次料品質，建立監督、認證及規格分級制度」、「政府綠色採購」等，是有利於加速市場上對於循環經濟的支持。但或許該進一步思考的是，在政府採購的招標規範、公共工程的設計規範中，是否也有應修正之處？而許多循環經濟市場的創造，可來自於法規要求，如嚴格的事業廢棄物管制政策，是有助從以資源再生利用的新創業者的發展。而空污費調高與能源稅推動，則是更有助於能資源整合的推動、產業能資源效率的提升等，但此政策則需要極大的社會支持。
形塑一意識到循環經濟重要性的社會技術地景，端靠主流商業媒體的專題報導，可能尚不足以影響大眾的意識形態，依據台灣過往環境議題倡議的經驗，需要掌握具有社會震撼性的巨變事件所開啟的機會之窗。如齊柏林導演的逝世，喚起大眾對於水泥業生產鏈中環境衝擊的關注，而此事件則可證明「循環經濟」推動的重要性，因為若能增加營建端再生綠建材的使用以及水泥製程中事業廢棄物再利用，則可大幅度削減台灣對於石灰石的需求，可以減少許多採礦的需求（趙家緯，2018）。而台灣民眾對於空污的關注上，也可連結到若能藉由循環經濟的推動，削減對於一次性塑膠的需求，實則可同步削減石化業生產鏈中所衍生的空氣污染排放。藉此可讓社會大眾理解「循環經濟」並非只是個空泛願景，或只是一個新興產業，而是與其生活品質息息相關的重要政策。
掌握機會之窗，促使體制根本改革
「循環經濟」在短短三年之間，從民間團體的倡議，演變至官方的政策主軸。然而在被線性經濟禁錮了數個世代以後，需要一縝密設計的轉型策略，方能凝聚社會支持以及匯集行動者的創新經驗，促使體制的根本改變。因環保署提出的「推動循環經濟-廢棄物資源化策略」，首次宣示了全國性的循環經濟政策目標，故可將其視為台灣推動循環經濟起手式。後續則可如本文所提出的架構，以「利基」、「體制」以及「社會技術地景」三層次，檢視所存的治理鴻溝，促使各項政策的加速落實。
參考文獻：
- Ellen MacArthur Foundation (EMF). 2015. "Towards a Circular Economy: Business Rationale for an accelerated transition."
- Geels, F. W. 2002. "Technological transitions as evolutionary reconfiguration processes: a multi-level perspective and a case study." Research Policy (31): 1257-1274.
- Geels, F. W. 2011. "The multi-level perspective on sustainability transitions: responses to seven criticisms." Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 24-40.
- Geels, F. W., Sovacool, B. K., Schwanen, T. and Sorrell, S. (2017). "Sociotechnical transitions for deep decarbonization." Science 357(6357): 1242-1244.
- Steffen, W., Richardson, K., Rockström, J., Cornell, S. E., Fetzer, I., Bennett, E. M., Biggs, R., Carpenter, S. R., De Vries, W., De Wit, C. A., Folke, C., Gerten, D., Heinke, J., Mace, G. M., Persson, L. M., Ramanathan, V., Reyers, B., and Sörlin, S. (2015). "Planetary boundaries: Guiding human development on a changing planet." Science 347.
- UNEP. (2010). Assessing the Environmental Impacts of Consumption and Production: Priority Products and Materials, A Report of the Working Group on the Environmental Impacts of Products and Materials to the International Panel for Sustainable Resource Management.
- UNEP. (2016). "Resource Efficiency: Potential and Economic Implications."
- 徐健銘、周桂田，2018。〈啟動能源之長期轉型路徑〉，周桂田、張國暉主編，《轉給你看-開啟臺灣能源轉型》，頁13-32。臺北：台大風險社會與政策研究中心。
- 趙家緯，2018。〈前瞻政策環評啟動水泥與礦業轉型〉，《台灣法學雜誌》337期，160~171頁。
- 環保署，2018。推動循環經濟-廢棄物資源化策略，行政院第3587次院會。