綠色經濟
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建構「支持的體系」取代「犧牲的體系」

綠色公民行動聯盟理事長 賴偉傑

 

  今年(2015年)三月,聯合國全球防災會議,在日本宮城縣縣廳所在地仙台市召開,會後發布了「2015-2030年仙台減少災害風險框架」,提出全球面臨各式各樣的災變,必須採取重點行動,其四個優先領域包括:瞭解災害風險、管理災害風險、投資於減少災害風險以提高抗災能力、加強備災以作出有效反應(恢復、善後和重建以「再建設得更好」為原則)。

  但場外有兩種聲音,值得重視。第一種聲音談因地制宜,「民間社會減災全球網絡」(The Global Network of Civil Society Organisations for Disaster Reduction ,GNDR)的執行長Marcus Oxley先生所說的,「所謂的框架實在太籠統了,再多的框架還是必須『因地制宜』並能落實到地方,因此在地意見與參與過程非常重要,但通常政府部門並不喜歡,居民甚至得靠抗議等手段爭取,這才是真實社會的現況」。

  另一個就是日本民間團體疾呼的「不要遺忘福島核災教訓」。宮城縣是311災變的重災區,但此次大會卻只關注於「地震與海嘯」,核災的部份點到為止。也因此,民間社群自行共同籌辦平行會議與記者會,特別聚焦在核災,並整理發布了「福島十大教訓」報告,包括在核子事故下避難、社區、農漁民、勞工、健康、食品、安全、減災等的特殊性,希望這些用慘痛代價換來的經驗和教訓,全球得以學習並避免重蹈覆轍。

更深沈來看,災害的發生是巨大悲劇,但有時反而成為國家力量與國家機器的強大展現場域

 

日本核工業犧牲的體系持續運作

  日本東京大學高橋哲哉教授的著作「犧牲的體系」,就以福島為例,提到「我們都活在一個個犧牲的體系之中,看似繁華進步的社會,卻是建立在犧牲邊緣社羣的利益甚至是生命」。但重要的是,「這個犧牲通常不是被隱蔽起來,就是作為一個共同體(國家、國民、社會、企業等)的『尊貴之犧牲』而被美化,或正當化。」災難之後四年,這個以核依賴建構出的日本社會,即使所有核電廠至今全都暫時處於停止運轉狀態,但犧牲體系依舊運行。有的更直接、粗暴,有的卻甚至更細膩、精緻。

譬如在輻射污染區,日本政府以除污、降到標準值以下,作為災民返鄉、農業再生、地方恢復元氣的路線圖。簡化成「輻射劑量標準」,卻抽離原本農村土地、生活、文化、歷史、產業、鄰里的複雜感情牽絆,一旦官方認定「已經正常」,人們不過是帳面上的「返鄉數字」;同時,外地租屋補助也停發了。家鄉真的沒事了嗎?災害真的過去了嗎?這原本政府和電廠該負的責任,活生生轉化成讓(或是逼)災民家庭內部無所適從的抉擇。一位大嬸甚至講:「回不回去?只是讓我們家人間、村民間,互相形成更多猜忌、對立與矛盾。」

  另一方面,核電重啟與核電設施輸出,從令人覺得不可思議的口號逐步變成計畫。那是一個我腦海裡特別詭異卻真實的畫面,就在福島舉辦的一個311核災四週年國際非核會議交流場合。包括約旦、土耳其等國的代表,憤怒地譴責說,日本首相領核電集團到他們國家推銷核能機組,那些宣傳的場合,卻又被當地政府護駕,強力排除反對者參加表達意見,「整個根本就像黑道幫派一樣」。但這些對日本強烈責難的聲音,日本政府不會聽到,日本核工業不會看到,日本媒體也不會報導;而唯一聽到的,諷刺的是,卻只有犧牲的體系中屬於「被犧牲」已遭重創的與會福島核災難民

 

新的支持體系出現

  日本在福島核災之後的民間力量,都認同串連、協力的重要性,特別希望以持續關心災區孩童、地方能源轉型擺脫核依賴、重建新的產業與工作機會等,作為努力的方向。基層的行政自治體,應該是最適合的行動單元和起點,就在2012年籌組串連全日本各地方市村町,成立「非核地方首長連線」,邀請現任或卸任的首長加入。日本約1700個地方市町村裡,加入者過百,雖然成長的速度不算快,但形成了一個重要的互助平台和網絡。而值得關注的是,連線的發起者與響應者過去就有投入諸多社會改革運動的經歷,因此這個「新的重建之路」,串接了日本傳統左派、共同購買生活運動以及另類發展路線的可能

  他們並不孤單。311後每一年在日本召開的「國際非核會議」,全球各地關心能源與人權議題的民間組織、專業者、社區組織工作者共聚一堂,搭建起一個資訊分享與協力群組的平台,為推動去中心化的「能源、產業、生活、就業」轉型,提供、交流所需要的專業與成功經驗,以及其他需求後盾,包括實務技術、盤點規劃、社區參與的專業需求與人力、成本和財源。也因此,在福島核災四周年後發布的「福島十大教訓」報告,不只是一個「反核的報告」,而是一個漸漸成熟支持網絡運行下的體系,跨議題、跨組織的各地實務訪調與分工,並且翻成多國語言,國際的交流與教育

  我認為這是一個紮紮實實的「支持的體系」,而這體系的建構,也有了更豐富且踏實的內涵與新的運動性。

 

韓國擁抱核能工業下的犧牲體系

  而這種「犧牲的體系」vs「支持的體系」,也在韓國以不一樣的型式出現。

  韓國截至2012年止,計有古里、月城、靈光及蔚珍等4座核能發電廠,共23個機組,占全國總發電量之31.2%,韓國電力公司為了將興建中的新古里核電廠3、4號機所生產電力,運送到慶尚南道的北慶南變電所,展開了「新古里-北慶南765KV輸電線路」工程。沿路強徵諸多農地,引起了居民的反對。2012年密陽市一名老農民抗議自焚而死,那是位於首爾東南280公里山裡古農業村,也震撼了首爾的市民團體。

新古里核電廠三號機預定於2015年6月啟用,從2014年11月起開始運轉測試,但在當年12月25日時發生重大安全事故,地下管線的氮氣洩漏,造成三名工人吸入有毒氣體死亡。而2015年四月,韓國中央政府要求「核能安全委員會」儘速召開新古里三號機運轉許可的核發審查會議,引發很大的爭議和抗議。

  新古里三號機是韓國自行設計的第一個APR-1400核反應爐,而這是發電功率1400MW的超大型機組,且要申請長達60年的運轉年限,全球罕見。而韓國政府和韓國電力公司(KEPCO)不顧重重爭議,意圖倉促核發運轉許可,主因倒不是韓國國內缺電,而是2009年以同型反應爐,爭取阿拉伯聯合大公國訂單時的保證,立約承諾於2015年9月前,韓國國內需正式完工商業運轉,以展示該反應爐運作順暢、安全無虞,否則將需給對方賠償金,當然這也將會讓韓國意圖大舉擴張的核工產業面臨信心危機。

  韓國政府對這沒有運轉經驗前例機組,居然把廠商訂單考量優於自己人民安全風險的作法,實在令人對這一「犧牲的體系」運作的難看吃相,印象深刻。

  然而,諷刺的是,後來反而是機組中的氣閥部份設計廠商美國奇異公司,自己覺得不妙,宣佈召回處理,至少要再延後六個月的時間。

 

韓國基層地方政府連線

  韓國中央執政政府,不斷擁抱核工業,但在福島核災變之後,韓國各界開始關心「機組群聚加成風險」(一個電廠多個機組),另外,越來越多的核電廠造假醜聞與安全疑慮,也引起了諸多的疑慮。所以就像日本「非核首長連線」,在韓國,我們也看到了以地方政府為發動力量發展出「支持體系」的可能與積累

  在福島核災後,韓國類似區層級的240個地方民選首長中(類似台灣直轄市區長或是民選的鄉鎮市長),46位首長在2012年共同發表了「韓國非核市長宣言」,2015年5月,第二階段跨大串連,共同發布「能源轉型宣言」,加入的地方首長,增加到約100個地區。

  而韓國地方連線的發起者之一,就是在韓國首爾市蘆原區的民選區長。他率先推動的在地綠色社區運動、草根能教育、零耗能集合式住宅示範區、媽媽節能顧問團,創造了源源不絕的可能性。而這也成為後來2013年首爾市長推出「減少一座核電廠」計畫時的參考原型,蘆原區扮演了示範者、拉動者的領頭羊角色


首爾地方政府「減少一座核電廠」計畫是完整支持體系

  韓國現任首爾市長朴元淳是位具社會運動背景的律師,他之前創立或參與甚深的民間組織,包括「和平與人權運動」、「社會創新」以及「公共政策爭議的替代探討」等三個面向。當他選上市長後面對能源議題的複雜性,便是把所有處境向市民大眾攤開來講,以揭露、面對、解決、參與的態度來推動,更清楚疏理電力各面相,不再是「缺不缺電」的單一視角,提醒首爾市面臨了極端氣候、核災威脅、遠距集中式電廠輸送的風險,以及一個比較少被提出的面向:讓市民了解在發電與輸電過程中,很多弱勢者的犧牲或痛苦

  據此提出以節能、提高能源效率、建構更多分散式再生能源三個方向,推動「減少一座核電廠」計畫,希望能達到提高首爾市的「能源自主性」,也開展「能源分享」的價值理念。再以「市民就是能源」的訴求,成為一個完整的社會動員號召,讓各種力量以各種方式參與。

  清楚的目標、充分討論後執行計畫的完整性和協調性、各利益相關方的參與,還有主政者的領導⼒與決心,於是首爾展開一場翻轉的能源典範。

  在台灣各政府也都有類似的計畫和作法,然而差別就在,這些是主角還是配角?首爾市政府的整體思維和操作方式,台灣的環保團體在不同時空下,都想過,倡議過,甚至自己操作過,但在資源不足與制度扞格下,只是淪為政府施捨下的妝點式案例,完全不以撼動或替代原有的執政者的單一思維:就是要蓋電廠。而首爾市的示範提醒我們,整體政府機器與資源的重新翻轉配置,深具力量、是可以邁向一個全新的能源轉型路徑圖

  首爾的整套作法,仍有諸多問題和不同的聲音,但整個首爾的經驗,包括政府的、社區的、民間社群的、產業的,以同理心、參與、分享取代舊思維,共同找出新的可能出路,就是完完整整建構一種「支持的體系」的過程。

 

台灣社會在核電迷思下的「弱弱相殘」

  在能源方面的「犧牲的體系」,通常是以「社會需要經濟發展,經濟發展需要便宜的電,便宜的電只有核能和燒煤可以提供,核能不會產生二氧化碳,核廢料可以放在人少的偏鄉」,依此建構出主流論述。所以促成一連串的弱勢者與弱勢者間須自保下的弱弱相殘,包括受薪者與電廠鄰避居民之間、火電與核電附近居民之間、舊核電與新核電附近居民之間、核廢料不同候選廠址居民之間。這是台灣舊有能源政策所建構的「犧牲的體系」,而且這體系運作的相當細膩。譬如:「沒有電,企業怎麼根留台灣?」,然後「這個社會為了發展,必須有人犧牲小我,完成大我」,其實「『回饋金』的財源會是地方享有福利和發展翻身的機會」;再來形塑「理性專業者遇上不理性的無知抗爭者很無奈,有理說不清,但會持續溝通」的印象;而且訴求「電廠提供很多機會讓子弟可以留在家鄉就業」。

  而這些論述環節的每個縫隙,恰恰就是嫌惡更弱勢,以及政商勾連與黑金共生的溫床。

  這不只在電,也在水,也在土地浮濫徵收,以及追求「GDP至上」下各種形式的公共政策裡。也因此面對這一個巨大綿密的「犧牲的體系」,我們需要盤點台灣各個角落和位置努力的力量,找到「另一種發展」的可能,串起並建構一個「支持的體系」作為轉型的路徑圖和社會支撐

 

台灣支持體系的基礎與串連

  台灣其實是有相當的優勢,在過往的環境和社會運動,像是反焚化爐運動反掩埋場所催生出的垃圾分類、「零廢棄」政策和循環經濟;反水庫運動引領出的「南方(區域)水學」、水資源以供定需、農村發展省思;以及小農、食安、營養午餐監督、共同購買、合作社等所串接出的生產者消費者互相合作的友善連結等等。這些都是台灣公共政策轉型中,經由各種努力,從犧牲弱勢轉為共同承擔的社會體系的歷史經歷和社會資產。又例如台灣發展近二十年的「社區大學」,早已成為社區參與、公共論壇、另類發展、社會創新的實驗與實踐場域

  但我們也理解,這些基礎和資產,如果無法再接再厲,上升到成為制度和政策的結構性改變,那終將都淪為「有趣的小故事」而已。因此,再回到能源與電的議題,如何建構能源轉型的「支持的體系」,如同日、韓,地方政府可以扮演的重要角色會是什麼?

  當然可能的想像,就是翻轉長期由中央所掌握(或壟斷)的能源政策,而適當的路徑,就是以「地方政府能源改革的遠見」,成為轉型依據和動力,促成中央政府政策、制度面的檢討與調整

  盤點地方能源「需求面」與「供給面」的各樣資訊,讓台電掌握的資料充分開放,作為一切的基礎。這過程也將開始讓地方政府思考地方電力公司的可能?節能空間何在?再生能源、能源效率等單行法規與中央法規限制?嘗試整合地方活躍的民間網絡,成為在地教育、監督、推動的活力;也可近一步探討包括能源、節能,與在地經濟、地方區域發展、城鄉互助等結合的想像與實踐。甚至與類似規模的其他國家地方行政區域,共同分享與推動「亞洲地方政府經驗」的交流論壇,互相學習可能的know-how,以及其間「政府-企業-專家/NGO-市民」角色,還有能源政策民主參與的過程。

  而這也將是改革未來國家整體政策調整的務實先行,而不再是中央政府決定一切。

 

台日韓支持體系的的連帶

  韓國跟台灣類似,電價偏低,外部成本沒有反映在電價,而是弱勢者承擔,經濟發展至上成了所有改革的擋箭牌,加上不少產業重疊成為競爭對手,所以兩國某種程度是在互相「惡性競爭」。然而首爾的「省下一座核電廠」,開啟了新的可能性,而且其影響也漸漸擴散,例如環繞首爾的京畿道道長,雖與中央執政黨同黨,但也與協同首爾計畫的民間團體或專業者合作規劃,於六月宣佈啟動跟首爾類似的計畫,目標是把能源自給率從28%提高到50%,達成的話,就可以減少6個核能機組。這樣的反省與作法,也開始在台灣社會各界引起相當的討論和刺激。

  而在另一方面,韓國民間社群對台灣社會近幾年,深刻檢討經濟發展模式、能源政策、分配正義的關聯性和社會對話,覺得很值得也在韓國社會思考

台灣今年五月要求日本進口食品的需有產地證明等,日本政府高調反應認為台灣在找麻煩;但媒體報導,有相當多日本的民眾,卻反而認為對台灣的要求可以理解,並認為日本政府應該負起更多責任。這是一種有意思的呼應。事實上,筆者今年三月前往福島時,當地的有機農民,就曾對台灣仍然禁止輸入日本核災區農產品表示:「我們對東京的人不買福島產品感到生氣,因為他們用的電,是來自蓋在福島的電廠,但出事了後,要申辦奧運,卻說福島離東京很遠,實在太自私了;但你們台灣是外國人,其實越嚴苛反而會給日本政府更多壓力,免得他們粉飾太平說災區都沒事了。而且政府和核電公司都還沒真正負責,只想打發我們所以台灣的嚴格,反而對我們是幫助

這是災民的切身經驗與智慧,對「照顧農民」這種似是而非的事情和話語,什麼是「犧牲的體系」,什麼是「支持的體系」,清清楚楚。

  這些得到日本國內以及國際很多響應與協助,也得以放大「在地發聲」,而且不只農業,持續的消費者組織、家長團體、民間社群、法律協助團體,在被習慣「體制化、秩序化」的日本社會,拉出另一道不一樣觀點視野的聯合陣線,更促成在地與全球具啟發性的對話。而這其中的關鍵辭,還包括:韌性社會、防災減災、綠色經濟、受害者在地者參與決策、能源民主、適當科技與區域地緣政治。

  於是,能源轉型,不應只是「安全標準」、「電量」決定,而是建構一個多面向的、跨界的支持體系。而這個「支持體系」,是必須以認清楚「犧牲體系」的運作為前體下,去引導和積累出具包容、同理心、分享為主的多重和多層次支持網絡和系統。這並非靜態支持,而是一項又一項的動態生活政治行動,不斷被討論、辯證和參與。各種草根、在地、區域的社會創新與嘗試,揭露「犧牲小我,完成大我」的荒謬性,漸漸尋求典範轉移的出路和可行性。

 

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