空氣污染

空污政策12年一步?我們還有多少個12年?

 文/劉怡亭 中心助理研究員

一、空氣污染議題的浮現

  近年臺灣每當進入秋冬季節時,空氣污染的嚴重也隨之而來。過去台灣各地對於空污的相關討論與抗爭,其環境運動的性質和近來反空污運動有所差異。早期空氣污染運動主要以單一工廠的污染造成鄰近居民明顯、立即性的感官刺激而進行公害抗爭,近期的反空污運動,即在國光石化的抗爭中使得細懸浮微粒被認識。周桂田提出以「反國光石化運動」影響整個環境運動與管制的樣貌,民眾對「空污認識論」改變的分界(周桂田,2017:219-220;Chou, 2015: 14590-14591),運動直接的影響即是促使政府訂定PM2.5濃度標準,使臺灣民眾產生「反空污運動」風險感知與認識論基礎,往後,反空污運動的性質即從「單一特定的污染源」轉為「空氣品質」成為反空污運動的焦點所在(陳薏安、何明修,2017)。

  「反空污運動」議題的浮現始於2010年6月舉行之彰化國光石化健康風險專家會議中,中興大學環工系莊秉潔教授提出「國光石化營運造成PM2.5與健康及能見度影響」。該研究指出除了戴奧辛、硫化物等化學毒物排放外,光是PM2.5的污染物就能飄散全臺,若國光石化營運後,全臺每人平均會減少23天的壽命(莊秉潔,2010)。當時「反國光石化運動」帶起了PM2.5造成健康風險議題,特別是由一群彰化醫師共同成立彰化縣醫療界聯盟,積極地進行空污與健康威脅的知識傳散,更進一步將此議題延伸至施壓政府部門進行空污法的修訂,因此促成了前總統馬英九於2011年宣布停止彰化國光石化開發案。從此之後,空污議題在臺灣的關注程度日漸升高,於此同時「PM2.5」在臺灣空污與環境訴求中被高度議題化,成為關注的焦點。因此空污政策在馬英九政府最後兩年(2014年-2015年)與蔡英文政府(2016年-至今)成為國家施政的重點項目之一,而改善PM2.5濃度也成為臺灣空氣品質提升的重要施政目標。

  不僅是臺灣,空污造成的健康危害已經成為全球公共衛生的議題。WHO除了將PM2.5界定為一級致癌物,也將室外空氣污染(Ambient air pollution)列為癌症與致死因子,以空氣品質指標(AQI)為例,各項空氣污染物包含了二氧化硫(SO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、懸浮微粒(PM10)、細懸浮微粒(PM2.5)、二氧化氮(NO2),以及空氣中苯、甲苯、戴奧辛、含重金屬之氣體等有毒物質,皆是造成健康危害的殺手。

  對於空污的重視與論述,原本單純的反石化產業開發個案所發酵的健康風險論述,同時也在環保團體倡議促成之下,從「單一污染源」的環境抗爭提升至整體「空氣品質」的層面,將空污議題的討論與關注擴大蔓延,不僅帶起了國人對空污的感知與認識,又這2年來反空污遊行以「好空氣」為公民訴求,以及要求政府提出具體空污改善對策等行動。不禁想問,空氣污染所引起普遍性的健康危害,甚至被視為國家安全問題層次,應進行風險治理及積極針對空污提出改善對策,來解消始終未能達標的年平均濃度,蔡英文政府上任至今,近來環保署針對空污的改善對策有著顯著的進展,因此,本文將盤點空污政策前後的演進發展,作為檢視整體空污政策並且系統性地梳理政策脈絡。

二、12年一小步?

  我國於1975年制定《空氣污染防制法》,管制懸浮微粒(PM10)、臭氧、硫氧化物、一氧化碳等5項污染物。在空氣品質的監測上,於1980年開始設立空氣品質監測站,1993年完成全國空氣品質監測站網的設置,當時環保署空氣品質監測站的監測項目包含粒徑小於等於10微米的懸浮微粒(PM10)、二氧化氮、一氧化氮、二氧化氮、氮氧化物、臭氧等污染物。

  環保署的PM2.5監測則是於2005年開始進行,對於PM2.5的管制根據的是委託臺大公衛學院進行「PM2.5空氣品質標準研訂三年計劃」,環保署當時預計於2011年完成計劃後,再根據此報告來制訂管制計畫(朱淑娟,2016)。不過由於反國光石化運動促成PM2.5納入管制規範,使得環保署提前於計劃完成前即訂定了臺灣的PM2.5濃度標準。雖然2005年我國開始進行PM2.5監測,但由於PM2.5管制牽涉到我國能源、石化與鋼鐵多項產業,影響能源與經濟層面甚鉅,在缺乏中央決策依據下,原本並沒有訂出管制標準、如何管制,以及何時管制的具體時間表。直到反國光石化運動的推進之下,前總統馬英九承諾民眾並要求環保署即刻訂定管制標準。時值國家黃金十年政綱制訂中,因此政綱中包含全國「空氣污染物涵容總量管理計畫」,即有PM2.5於2020年達到15μg/m3的規劃,並於2012年5月14日公告我國PM2.5的管制規範標準,且將標準值訂為年平均15μg/m3、日平均35μg/m3。並於2013年增設手動監測方式,2014年6月公布細懸浮微粒管制計劃,隨後又因空污問題的嚴重、加上許多流行病學的報告顯示,以及國人的質疑之下,環保署在2015年4月啟動了「空氣污染減量行動督導聯繫會報」,同年8月再提出「清淨空氣行動計畫」,緊接著2016年政黨輪替後,民進黨政府於2016年針對國民黨版本的「清淨空氣行動計畫」提出了「修正計劃」,陸續也在2016年11、12月進行《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》修正草案和實施空氣品質AQI指標,以及至2017年推出最新的「14+N」空污防制措施。

  由於國際上的管制趨勢,政府開始管制PM2.5將是更難、更需要治理能力的一項政策工作,也可以視為空氣品質管理的階段躍進,因此本文將開始監測PM2.5作為一個分界,至今邁入第12年。本文認為可從2005年開始監測PM2.5,到2012年訂出PM2.5空氣品質標準作為第一階段,2013年至2016年清淨空氣行動計劃與修正計劃作為第二階段,第三階段為2017年後的14+N與空污法與子法相關修法進程,以三個階段區分出我國空污管制演進(表1),如下:

資料來源:作者自行整理

  表1主要呈現出我國空污治理的演進,分別從年代、空污品質監測與否、濃度標準設定、政策作為、實質或具備強制力之措施,作為區分空污治理演進的發展過程。首先,我國在空氣品質的監測上,於1980年開始設立空品監測站,1993年完成空品監測,2005年自動監測站已經大致建置完成,「空氣污染排放清冊」歷經自1992年起第6版的更新,2008年始以1平方公里網格排放量的空間解析,首次達到管制上實用的程度。事實上,2010年反國光運動後許多空污研究皆引用此清冊作為推估之基礎,是最早一份引用度、實用性皆高的排放清冊。而目前最新版本為TEDS9,是以2013年的活動量為基準所進行的推估;第二階段則是2012年增訂PM2.5空品標準,改善目標訂為2020年平均須達15μg/m3,雖然有濃度的改善目標,但卻沒有任何的政策手段作為回應;直到5年後第三階段至今(2017年)政府為了更聚焦改善空污,以「14+N」空污防制策略作為回應民間訴求及議題對焦,但改善的成效預計在2019年達18μg/m3與2012年提及在2020年預計達15μg/m3仍有一段差距

  環保署為因應空氣品質改善的迫切,預計針對空污法進行修正(環保署,2017)。另一方面,雖然2005年已針對PM2.5進行監測,但沒有設定濃度標準和政策手段,接著在2012年反國光石化的推波助瀾下促成標準值的設定,不過都未能看見針對空污進行改善的具體政策方案出現,直至2017年,在PM2.5濃度標準值設定後的5年,才明顯看出政府改善空污的具體目標。

三、空污議題的公民訴求與政策回應

  空污議題的興起與論述,隨著公民社會的成熟、資訊科技的進步以及相關環保團體、醫界聯盟所組成的公民團體,持續努力揭露空污的危害與嚴重性,更在媒體的傳散下,使得民眾對空污的風險意識提高與重視。因此,本文嘗試整理從空污議題的興起,以及近來反空污遊行運動中民間的訴求與政府所提出的回應,以時間軸方式呈現如下圖1,軸線上方為以2007年「空氣污染排放清冊」此重要環境資料庫為起始點,依序為2010年國光石化環評、PM2.5與健康影響議題浮現等等,逐年盤點出與空污相關的重大事件及反空污遊行提出的訴求,而下方軸線則是環保署所進行的空污防制對策等相互對照的時間順序。

圖1. 空污議題與政策演進軌跡時間軸
資料來源:作者自行繪製

 

  首先,針對近來PM2.5在國內引起關注討論,空氣污染議題自2010年國光石化環評,以及2011年反國光石化團體邀請時任總統馬英九參加反國光石化餐會,要求馬總統當場承諾PM2.5的管制,同年底環保署發佈了「空氣品質標準修正草案」,2012年增訂PM2.5空氣品質標準;2013年增訂了手動監測方式;2014年10月實施PM2.5指標,11月時則在高雄市文府國小升起第一面空污旗;2015年2月「穹頂之下」紀錄片在中國遭到政府下架,間接卻掀起臺灣對PM2.5的關注與重視,6月為空污議題發酵以來由環保團體串聯組織舉辦「別讓孩子看不到未來」反空污遊行,隨後8月環保署提出「清淨空氣行動計畫」,不過在年底正值冬天空污影響最劇,環保團體再次走上街頭,希望政府能正視空污的治理與改善。

  再者,2016年政黨輪替後,10月份新政府針對2015年的「清淨空氣行動計畫」提出了修正計畫,11月環保署再提出《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》的修正草案,12月則實施空氣品質AQI指標;2017年2月反空污遊行又再度走上街頭抗議訴求,3月行政院召開空污防制策略規劃推動情形追蹤會議,4月13日行政院議案環保署報告「空氣污染防制策略目標具體行動措施」,逐漸地看見政府對空污治理的決心,4月28日環保署會集交通部、經濟部針對空污改善舉行「14+N空氣污染防制策略對焦」公聽會,以民間訴求的角度和政府政策回應的方式,提出空污改善的目標與期程。

  其中,14為政府即將執行的空污防制策略,N即是可以再增加的解決路徑與方案作為對焦民間訴求的議題,此項「空氣污染防制策略」預計在三年內由政府投入365億(含空污基金與公務預算)、台電投入101億元、民間投入1684億元,總計2150億元之經費預算(陳文姿,2017),而這次經費挹注相對過往空污政策的預算費用,可說是前所未見的重視。詳細的政府、民間、台電三項經費投入與14項規劃,如下(表2):

資料來源:環保署 (2017c)

註:「改變風俗習慣」、「河川揚塵防制」在排放清冊中為面污染源,但環保署在14+N空污防制策略中將其歸類為固定污染源。

另外,「14+N空氣污染防制策略對焦討論會」環保署說明當中14個細項類別的經費需求,分述如下(環保署,2017c):
1.「電力設施管制」經濟部2019年約101.19億元、2020年約221.56億元;
2.「鍋爐管制」環保署2018年約4億元、經濟部2019年約20.8億元;
3.「農業廢棄物燃燒排煙管制」環保署2019年約2.3億元;
4.「營建及堆置揚塵管制」環保署2019年約7.05億元;
5.「餐飲油煙管制」環保署2019年約2.4億元;
6.「改變風俗習慣」環保署2019年約2.1億元;
7.「河川揚塵防制」環保署2019年約3.1億元、水利署2019年約4.1億元、林務局2019年約1.3億元;
8.「淘汰一二期柴油大貨車」將評估藉助提高空污費率籌措財源2017年至2019年約137.5億元;
9.「三期柴油車加裝濾煙器」環保署約26億元;
10.「汰除二行程機車」環保署2017年至2019年約11.5億元;
11.「港區運輸管制」現階段暫無經費需求,待各單位策略研擬及規劃;
12.「提升公共運輸使用人次」約140億元;
13.「提升軌道貨運運能」無編列特定經費支應,依規劃方案執行,提高貨櫃運量;
14.「推動電動蔬果運輸車」環保署2017年至2019年3.46億元

  緊接著,根據兩大污染源的幾項重要改善措施,說明民間訴求與政策回應的對焦,在固定污染源部分,以「電力設施管制」和「鍋爐管制」為主要;移動污染源則以「淘汰一、二期柴油大貨車」和「汰除二行程機車」為討論。首先,「電力設施管制」的民間訴求為應減少燃煤的使用、立法禁燒煤與石油焦、減煤的時程等,在政策回應的部分,則將改善的策略重點為加嚴電力業排放標準、將老舊高污染發電機組除役、天然氣機組裝設空氣污染防制設備等;「鍋爐管制」的民間訴求為加嚴鍋爐的排放標準,以及建議各工業區設置天然氣管或儲槽,政策回應的改善執行重點則分為商用鍋爐約1000座,2017年至2018年推動商用鍋爐改用天然氣等乾淨燃料、工業鍋爐約5000座將推動資源整合減少鍋爐使用及天然氣管線佈設。再者,移動污染源部分「淘汰一、二期柴油大貨車」、「汰除二行程機車」之民間訴求為老舊排污嚴重的汽機車及大型車,已修法預告將加重罰鍰,應有配套措施,因此政策的回應將加強攔檢及通知到檢,減少烏賊車情形並研擬淘汰老舊大型柴油車補助辦法,提供誘因加速淘汰一、二期柴油大貨車,二行程機車預計到2019年淘汰100萬輛,並修訂淘汰二行程機車補助辦法。

  整體來說,自2015年分別在上半年以「別讓孩子看不到未來」訴求乾淨空氣的呼吸權利,下半年以「為下一代而走,救健康、救地球、救孩子」訴求政府正視空污的治理與改善,隨著民間針對空污議題的訴求不斷地拋出,政府也才有更進一步的政策規劃,可見政府所推動的政策是來自民間的滾動而形成。於2017年3月及4月行政院及環保署召開追蹤會議,針對空污改善策略有著更具體的政策目標和期程,因此,我們將更進一步盤點從2015年開始至今空污政策的演進和改善的目標內容。

四、空氣污染政策究竟演進多少?

  體檢近2年政府的空污政策改善策略目標及演進過程,從2015年「清淨空氣行動計畫」、2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」及2017年4月13日「空氣污染防制策略」進行空污政策的檢視與盤點。首先,針對上述提及之三大改善時程依序進行改善策略目標及預期效益總覽,再依據固定污染源、移動污染源及其他污染源,這三大類別中幾項重要的政策作為討論。

  於2015年「清淨空氣行動計畫」中主要強化的措施以推動電動運輸(二輪車、電動公車)及柴油車加裝濾煙器、推動飯店使用天然氣鍋爐為重點;2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」重點則是防制及掃除煙塵、鍋爐燃料的改變及改變燒香、金紙等民俗活動,2017年3月、4月的行政院會,環保署對於空污的改善及減量成效策略措施,開始比較清楚盤點出固定污染源、移動污染源,以及其他污染源等細項種類的改善策略、預期達到之效益,空污政策的目標逐漸明確和執行,不過仍有待追蹤與檢視。

  第二部分,將針對固定污染源、移動污染源及其他污染源這三大類別中,幾項關鍵性的政策及改善策略作為討論。第一類別「固定污染源」兩大項重點改善策略,其一是「鍋爐管制」(圖2),在「清淨空氣行動計畫」中只推動全國飯店、旅館業鍋爐改用天然氣或其他乾淨能源之熱水供應設備,接著在「修正計畫」中則推動全國各式鍋爐減少使用燃煤或重油,直到今年在「空氣污染防制策略規劃推動情形追蹤會議」目標設定2019年起將加嚴6000座中小型鍋爐(含商用鍋爐1000座、工業鍋爐5000座)的排放標準,也提高了各污染物的減量目標,而預期減量效益為PM10減量851公噸/年、PM2.5減量175公噸/年、SOx減量4962公噸/年、NOx減量2936公噸/年、VOC減量7公噸/年。

圖2. 鍋爐管制
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

  其二「電力設施管制」(圖3)則是今年才有目標內容,各部會配合項目重點將老舊高污染發電組除役、天然氣機組裝設空氣污染防制設備、提升發電機組空污防制效率、空品不良季節配合降載,預期減量目標PM10減量205公噸/年、PM2.5減量143公噸/年、SOx減量12092公噸/年、NOx減量17163公噸/年。

圖3. 電力設施管制
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)
 

  另外,則是移動污染源的部分分為兩塊,「汰換一、二期柴油大貨車」(圖4)及「淘汰二行程機車」(圖5),「汰換一、二期柴油大貨車」在清淨空氣行動計畫中原本沒有目標的設定及預期效益,直到2017年4月的院會中才清楚設定要淘汰8萬輛並提高各污染物的減量目標,預期效益的減量成效PM10減量6143公噸/年、PM2.5減量5395公噸/年、NOx減量71149公噸/年、VOC減量7584公噸/年;而「淘汰二行程機車」則是從一開始的整體政策演進中就有設定,預計在108年淘汰100萬輛,目前預期效益的減量成效則是PM10減量563公噸/年、PM2.5減量457公噸/年、SOx減量1公噸/年、NOx減量260公噸/年、VOC減量7743公噸/年。

圖4. 汰換一、二期柴油大貨車
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

圖5. 淘汰二行程機車
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

 

  最後一小部分,則是其他污染源改善的項目,以「餐飲油煙管制」(圖6)為例,自「修正計畫」開始變要求業者設污染防制設備,減少餐飲業污染排放,而在今年4月的行政院空氣污染防制策略,目標內容至2019年推廣餐飲業者增設防制設備至少7000家,預期的減量成效目標為PM10減量835公噸/年、PM2.5減量779公噸/年。

圖6. 餐飲油煙管制
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

 

  另一方面,我們更進一步地比對治理三大階段中「空污議題的民間訴求與行動」與「政策作為」對照(詳見表3),於第一階段(2005-2010),主要是國光石化環評與PM2.5健康影響議題的浮現,以及分別於2005、2008年針對空污排放清冊的相關管制實用化與測量方法的改變;第二階段(2011-2016)民間訴求於2014年高雄升起第一面空污旗,緊接著2015年分別在上下年度舉行兩場反空污大遊行,由北中南各地聲援,上半年為「別讓孩子看不到未來」,下半年則是「為下一代而走,救健康、救地球、救孩子」等訴求,故環保署針對PM2.5有著一連串的政策作為,包括空品標準訂定、空污指標的實施;第三階段(2017-至今)於今年初仍延續「反空污找藍天大遊行」的訴求行動,推促著政府積極進行一連串作為,在反遊行之後更加密集展開,包括環保署針對空氣污染防制策略提出具體行動措施,以及召開14+N空氣污染防制策略對焦討論會,作為政府的對焦回應。

資料來源:作者自行整理

五、結論

  近來空污議題所獲關注與重視,因著PM2.5此項污染物在反石化開發案中被模擬而產生健康影響的論述,更在環保、公民團體透過遊行運動等訴求發展下,帶起了空污的論述,不僅將工業廠區或發電廠等空污大戶問題拋出,同時也在民間針對此議題持續的滾動,成為政府推動政策的重要力量。不過,這也反映了政府對於空污治理上的緩慢過程,本文以開始監測PM2.5作為始點,三個時程階段作為劃分,考察12年來的治理演進幅度,然而,政策作為發展至今,與預期達到的空品標準,究竟我們還有多少個12年呢?

  總歸來說,2017年上半年度,行政院召開空污防制策略規劃推動情形追蹤會議,以及環保署提出行政院議案報告「空氣污染防制策略目標具體行動措施」,逐漸可以看到政府對於空污治理的決心,然而空污的改善不僅只是環保署的責任
,於2017年4月28日及5月2日分別於臺中、高雄由環保署會同經濟部、交通部等跨部會,共同出席「14+N空氣污染防制策略對焦討論會」,對焦會議後環保署針對政策回應盤點並做成「政策紅綠燈」,作為檢視政策的執行或仍須再研議的政策情況(環保署,2017),「14+N」為目前環保署針對空污改善並定期於中南部舉辦對焦會議的政策檢視方針。

  然本文在於檢視與盤點空污政策的演進過程,整體來說,首先在「移動污染源」部分「淘汰一、二期柴油車」從2015年「清淨空氣修正計畫」開始至今的目標皆為一貫,特別是在二行程機車民進黨政府版本也沿用前朝的版本並追加經費;「固定污染源」值得注意的則是「電力設施」部分,目前的改善策略僅提到「提升發電效率降低污染排放」,應配合2025年的目標需達天然氣50%、燃煤30%、再生能源20%之佔比,其中汽電共生、生煤的期程及變化量皆沒有在這些政策演進中呈現。

  另外,我國針對空污改善政策從2015年「清淨空氣行動計畫」、2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」到2017年政府一連串動作針對空污問題,由行政院及環保署召開2次防制策略會議、14+N空污對焦策略討論會中,分別針對「移動污染源」、「固定污染源」提出改善的目標內容及預期效益,預計至2019年推動各項管制之空氣污染物減量成效目標,包含懸浮微粒(PM10)約14000公噸、細懸浮微粒(PM2.5)約8500公噸、硫氧化物(SOx)約17000公噸、氮氧化物(NOx)約92000公噸、揮發性有機物(VOC)約15000公噸,另外,以「排放清冊排放量」為基準,其減量比率PM10佔8.2%、PM2.5佔10.9%、SOx佔14.6%、NOx佔23%、VOC佔3.4%。而PM2.5年平均濃度預計從2015年的22μg/m3改善至2019年18μg/m3,在這當中各項空氣污染物的主要減量措施及貢獻(表4),PM10、PM2.5主要減量措施為「汰換一、二期柴油大貨車」,PM10減量6142公噸,貢獻44.6%、PM2.5減量5395公噸,貢獻63.8%;SOx主要措施為「電力設施管制」減量12092公噸,貢獻70.7%、NOx則是「電力設施管制」減量17163公噸,貢獻18.7%及「汰換一、二期柴油大貨車」減量71149公噸,貢獻77.6%;VOC為「汰除二行程機車」減量7743公噸,貢獻50.4%。

資料來源:環保署(2017c)

 

  經本文盤點過去相關空氣行動計畫,到目前最新進展的14+N防制對策,發現政府對於空污防制策略的藍圖與目標越趨清楚,但現階段所提出的僅只是針對各項空氣污染物(如:PM10、PM2.5、SOx、NOx)減量成效上「量」的提高,而在實「質」政策上的對策仍缺乏詳細的政策目標,比如以「固定污染源」電力設施管制為例,其所提出的策略僅說明會提升發電效率降低污染排放、加嚴電力業排放標準或除役老舊高污染發電機組,也只是概略性的說明,並沒有相對應的提出如何減「量」的明確執行作法。

  儘管公民參與成為政府滾動政策的力量,但整體檢視空污政策的演進下,空污改善的政策目標逐漸明確化,而空污議題已從過去針對「單一污染源」轉變為全面「空氣品質」的問題,今日空污的發生也不再侷限於某一地方行政區域,而是時常遭受到其他縣市的影響,卻往往受限於非該行政區劃中而無法針對空污做切實的改善,在此方面政策的目標和研擬,缺乏了地方跨域治理概念的納入,現階段的空污防制策略雖已逐漸針對問題進行政策的改善,目前環保署繼「14+N空氣污染防制策略對焦討論會」後,便以「14+N政策紅綠燈盤點表」作為政策進度的檢視,但此燈號盤點表的政策追蹤似乎沒有持續滾動,於8月份召開空污法修法草案公聽會,並於12月14日行政院通過草案,即便如此,所謂「好的空氣品質」在過去三個治理階段的12年,行走至今仍有待不間斷地監督追蹤及政府落實政策之執行,以期共同努力邁向仰望藍天的一哩路!

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14.環保署(2017b)。<空氣污染防制策略>會議簡報。

15.環保署(2017c)<14+N空氣污染防制策略對焦討論會>會議簡報。

16.羅真(2017)。<台灣慢性病危險因子 第四竟是PM2.5暴露>。聯合報。。2017/7/3檢索。

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