空氣污染
WBGU《變遷中的世界:一份永續社會契約》摘要中譯版
面對氣候變遷、核能安全與空氣污染等三重風險,臺灣正積極推動能源轉型。然能源轉型並非綠能科技的導入,而應是全面性的思考如何在國家、經濟、社會及自然環境之間訂定新的「社會契約」。因此風險社會與政策研究中心譯介全球知名永續發展諮詢機構-德國全球變遷諮詢委員會(WBGU)於2011年發表的《變遷中的世界:一份永續社會契約》,該報告作為2012年的Rio+20永續高峰會決策參考,亦提供我們一個面對轉型的系統觀。
【學術交流】德國波茨坦IASS研究中心科技部主任Ortwin Renn來訪中心
德國波茨坦IASS(Institute For Advanced Sustainability Studies)研究中心科技部主任Ortwin Renn來臺參與第一屆IASS「知識、學習與社會改變」案例研究座談會。期間也拜訪臺灣大學風險社會與政策研究中心,由中心周桂田主任以及張國暉執行長進行接待...
【學術交流】德國聯邦議員 Ms. Bärbel Höhn 霍恩女士來訪中心
德國長期投注於能源轉型與非核政策擬定與執行的聯邦資深議員霍恩(Bärbel Höhn)女士受媽媽監督核電廠聯盟與宜蘭人文基金會之共同邀請訪臺,期間於6月29日至臺大風險社會與政策研究中心(以下簡稱本中心)進行學術交流;並於30日至臺大舉辦「他山之石 - 德國經驗的能源轉型與核廢處理」論壇,吸引爆滿民眾與會共思臺灣未來能源轉型的願景...
【學術交流】National Science Foundation Partnerships for International Research and Education(PIRE)成員來訪臺大風險中心
2017年3月22日,美國國家科學基金會國際研究和教育夥伴計畫團隊:紐約州立大學奧本尼分校大氣科學研究中心主任Everette Joseph教授、霍華大學社會人類學系Terri Adams副教授及其他成員來訪。臺大國發所與臺大風險中心共同接待,並於當日下午舉辦學術交流會議,探討氣候變遷之災害議題。亦邀請臺大理學院周素卿副院長、臺大地理環境資源學系林俊全教授、簡旭伸教授、臺大心理學系陳淑惠教授與會交流。
【學術交流】2017年社會影響評估工作坊
本中心於2017年1月11日舉辦社會影響評估工作坊,邀請國際社會影響評估專家,榮退於香港理工大學暨澳洲昆士蘭大學的葉富強(David Ip)教授,介紹國際社會影響評估理論架構與其實踐經驗,並邀請臺灣相關議題學者徐榮崇教授、徐世榮教授、呂欣怡教授、官大偉教授共同探討。
【學術交流】學者參訪中心
日本學者Dr. Fumiko Kasuga與越南學者Dr. Bach Tan Sinh來訪中心,進行學術交流
【學術交流】加拿大英屬哥倫比亞大學Prof. Quayle來訪中心
加拿大英屬哥倫比亞大學(UBC)劉氏國際議題研究所主任 Prof. Moura Quayle於2016年10月27日(二)來訪國立臺灣大學,參與第二屆Challengers’ Meetup。同時也拜訪臺大風險社會與政策研究中心,臺大風險政策中心由主任周桂田教授與執行長張國暉教授負責接待,同時也與Quayle教授進行簡單的會談...
【學術交流】漢堡大學Prof. Busch來訪中心
漢堡大學副校長Susanne Rupp率團於2016年10月12日(三)至13日(四)來訪國立臺灣大學並舉辦2016 NTU-UHH Matchmaking Workshop,期間與本校各學院進行交流。 臺大風險社會與政策研究中心周桂田教授負責接待來自漢堡大學經濟與社會科學事務學院(Faculty of Business, Economics and Social Sciences; Universität Hamburg)Prof. Dr. Timo Busch,並於12日下午舉辦工作坊,邀請臺大社會科學院各系所教授進行學術交流...
【學術交流】東亞能源轉型工作坊
今(105)年8月10日至11日,社會科學院風險社會與政策研究中心與國家發展研究所合辦,舉行「東亞能源轉型工作坊」,邀請台、日、韓學者發表預計出版之專書論文,進行為期兩天議程的工作坊,共同探討自福島311核災後,東亞各國在各自背景脈絡下推動能源轉型的情形,乃共同撰寫「東亞能源轉型」專書計劃之一環。

空氣污染跨域問題與改善方案研議:美國經驗介紹

文/王瑞庚 臺灣大學國家發展研究所博士候選人、洪俊智 中心研究助理

 

美國跨州空氣污染規範沿革

  火力發電廠與大型空污排放源的跨境污染問題不僅臺灣有,美國花了半個世紀左右,直到最近才逐漸有具體施行辦法,來達到乾淨空氣法案對跨境污染的要求。空氣污染跨境問題本身相當具有複雜性,美國為了達到2008年修訂的室外空氣品質標準(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS),即開始研擬「跨州空氣污染規範」(Cross-State Air Pollution Rule, CSAPR)(Dittman, 2014: 201-202),來解決空氣跨境污染的問題,但在國會立法端與美國環保署執行上都遭到重大阻礙,以至於在2016年9月底方通過最新版本的跨州空氣污染規範。

  跨州空氣污染規範,緣起於大型固定污染源(即工廠、火力電廠等固定場址)的臭氧(O3)、氮氧化物(NOx)與硫氧化物(SOx)之跨境污染,而後兩者是衍生性懸浮微粒的主要來源,氮氧化物與硫氧化物透過大氣傳播相當容易在鄰近州經由光化反應形成細懸浮微粒,造成許多州細懸浮微粒(PM2.5)難以達到室外空氣品質標準;另外硫氧化物還會跨境造成酸雨污染土地。首先,美國跨州空氣污染規範鎖定火力發電廠的跨境污染問題;美國燃煤火力發電比例高達40%,而燃氣亦高達25%左右,這些電廠造成某些州其州內與跨州嚴重之空污負擔,但其所造成的負外部性經常只針對管轄州來計算而低估,受影響州卻無法對其課責進而改善污染,因此推動跨境污染管制有其必要性。

  美國最早的跨境污染具體案例,可追溯到1907年喬治亞州對田納西州鍊銅廠的訴訟。在此個案中法官裁定喬治亞州有免受跨州污染的權力,但實際上能對跨境空污做出制度性竟然要等45年後的1955年第一份空氣污染控制法(air pollution control act),並且到1963年美國才有第一份乾淨空氣法案。直到1970年的修正案讓環保署能夠以聯邦標準,來強制各州達到標準的重大進展,並且納入了「友鄰條款」(good neighbor provision),規定各州必須確保跨境空氣污染物不影響(interfere)其他州達到(attainment)與維持(maintenance)空氣品質標準(Dittman, 2014: 204-207);然而這樣的條款並沒有明訂課責性與強制性,因此算是徒具形式且早期透過訴訟來引用這個法案並沒有成功。

  1977年修正案則規定各州必須在各州乾淨空氣法案實行計畫(state implement plan, SIP)中維護下風州的空氣品質,並且這些下風受污染州得以根據好鄰居條款對跨境空氣污染向環保署請願。1990年乾淨空氣法案修正(CAAA)更進一步賦予環保署可以管制污染源州對受污染州的空氣污染「貢獻(contribute)」,從影響該州達到與維持空氣品質標準,改為貢獻,意即環保署能夠以預防的角度來採取行動。有了法源後,美國環保署透過實踐酸雨防制計畫(acid rain program, ARP)和氮氧化物交易計畫(NOx budget program, NBP),來逐步推展跨境污染管制;跨州間允許交易污染量,必須建立在污染物跨境排放比例的影響推估上,環保署必須協調各州在實證基礎上訂出合理的交易制度。然而1997年環保署措施提出後,立即受到上風州的多起訴訟;直到2003-2004年聯邦巡迴上訴法院(D.C Circuit)允許氮氧化物的交易執行計畫命令,大幅消減了氮氧化物的排放。

乾淨空氣跨州規範

  2005年美國發展出乾淨空氣跨州規範(the clean air interstate rule, CAIR),綜合了酸雨防制計畫與乾淨空氣法案修正案,本規範要求SO2排放,在2010年要降低到2003年之標準再減45%,NOx目標要在2009年要降低到2003年之標準再減53%。一但從跨境污染的角度來考量,欲達到空氣品質標準往往需要比單一州管制要提出更多的減量,原因是高排放地區跨州污染部份,沒有反應在該州濃度上,那它達到空氣品質的減量要求假設為A ton/year,但他若造成鄰近州無法達到標準則需要再減量為B,若鄰近州達到空氣品質標準,但在交易抵換制度下,應得伸張該區能提高交易量C,所以實際上該高排放州減量應為A+B+(C)。不過這樣加嚴的標準,引起包括北卡羅來納州和各工業團體的請願,2008年的訴訟提到聯邦巡迴上訴法院,最後法院同情北卡與工業團體的不滿,認為乾淨空氣跨州規範有其基礎上的缺點,在此個案上顯得有修正的必要;由於本規範為聯邦規範,雖然對於其他州可能適用,但法院仍撤銷本規範(Dittman, 2014: 208-216)。

  法院裁判規範的缺失之最重要的點是,乾淨空氣法案的友鄰條款乃建立在逐州進行源頭、污染與擴散的評估,但整個乾淨空氣跨州規範特別是交易制度卻是跨越行政區的,而不是針對州對州的來源貢獻基礎。最終在2011年美國環保署修訂了「跨州空氣污染規範(cross state air pollution rule, CSAPR)」,首先針對火力發電廠的情況進行跨州規範,然而在當年就遇到了煤炭產業的集體訴訟,其中賓州EME Homer city的火力發電廠減量要求首當其衝,2012年判決對該廠規範無效。整個訴訟過程中,充滿了科學與管制科學的爭論,法院主要判決認為環保署不應該強制污染源州,超過對下風州未達空氣品質標準的主要貢獻以外的量。意即,法院認為環保署過度強調下風州被跨境污染的部份,某一些要求超過污染源州的貢獻;但法庭攻防對於跨境傳播,州對州、多州對一、一州對多等複雜評估難以處理,因此交易制度與州的減量與減量預算陷入重重膠著。兩個月後,環保署公開要求重審跨州空氣污染規範,基於跨州污染的高度危害必須高度重視,並於2013年連同美國肺臟醫學會請求重審,但遭到聯邦巡迴上訴法院駁回(Dittman, 2014: 217-220)。

  但緊接著美國環保署上訴到聯邦最高法院,理由為法院漠視跨界空污明顯的健康危害與跨州空氣污染規範可能帶來的利益。主要爭點有三個,前兩個都是有關聯邦管轄權的問題,首先是釐清聯邦政策優先與環保署對關鍵污染的定論,其次是環保署能否在各州提出州執行計畫前,直接對其進行規範與安排,第三是若基於目前環保署的科學方法,是否能強制污染源州超過對他州污染主要貢獻的減量。2014年6月在歐巴馬政府的氣候變遷行動計畫中提出,大眾應能獲得完整健康與環境資訊作為基幹,10月環保署開始推動「資訊獲得公告」(notice of data availability, NODA),實際上是一個包含公眾參與的架構。在此架構下,環保署修訂了2015年的新跨州空氣污染規範,通過資訊公告,舉行了為期數個月的各州、各部落、公共設施、環境團體與利益關係者的公聽會,根據公聽會環保署做了相當多的修正。首先,將重點放在火力電廠與NOx在臭氧高污染季節的跨州管制,事實上電廠亦對此趨勢增添了減量設備,終於在2016年9月通過最新的修正案(Dittman, 2014: 217-220)。

  美國2016年最新的跨州空氣污染更新規範(Final Cross-State Air Pollution Rule Update)處理東岸地區夏季(五到九月)臭氧與氮氧化物跨州污染的情況,協助位處下風處的各州符合國家空氣品質標準(EPA, 2016)。此法案通過後,將影響美國22個州,886座電廠中的以煤炭、天然氣及燃油作為能量來源的2,875座發電機組。此污染細則係奠基在美國淨化空氣法案(Clean Air Act)的友鄰條款("good neighbor" provision)要求美國環保署與各州處理跨州的空氣污染問題,其特別要求各州必須提出乾淨空氣法案實行計畫(State Implementation Plan, SIP)來管制自身的排放,特別是會使得下風處各州無法達到國家空氣標準的污染排放。若各州在實施上有窒礙難行之處,環保署得以聯邦執行計畫(Federal Implementation Plan, FIP)介入管制。

  美國環保署設計了一個四步驟的政策框架,來協助跨州空氣污染的評估與管制。首先,確定下風處州受到其他州空污傳影響無法達到美國的空氣標準;第二,確定哪些上風處州造成下風處州的空氣污染問題;第三,量化出可達成的排放減量措施並分配上風處各州的責任配額;最後,採用聯邦執行計畫,透過區域排放交易計畫(Emissions trading programs),利用相關資源來減少上風處州排放量。(1) 

美國跨境污染對臺灣的啟示

  臺灣目前對於空污的跨境污染尚未有任何明顯的管制措施。跨境空氣污染本身的複雜性很高,若是要到PM2.5其複雜性更是對行政上有極大的挑戰。就美國經驗,跨州污染問題早在20世紀初就有訴訟紀錄,但要經過半世紀才在乾淨空氣法案中提出「友鄰條款」,但再歷經半世紀有了跨州空污相關管理辦法,歷經多次訴訟後才在2016年有了較為能源與產業界接受的版本。對臺灣而言,美國經驗有許多得以參照之處。首先要肯定,跨域空氣污染雖然複雜難管,但為了健康與環境品質絕對要管,美國經驗也告訴我們可以管。

  第二是管制區大小問題,以美國地緣幅度之大,尚且必須處理跨境問題,臺灣更需要處理這個問題。大約美國的一個州大小,但行政位階上,我們的固定污染源排放許可、空污費與多個管制行政單位是縣市,以空污治理的範圍來看過小。單以臺中火力發電廠而言,影響遍布整個西部臺灣。臺灣現在雖有合併數個縣市之「空氣品質區」,但目前「空氣品質區」僅有尚在推動總量管制和統計數據上管理之意義,並無跨域治理之效果。

  第三,從美國經驗看到,實證研究作為跨域治理基礎是必要的。最重要的是得先確定污染是由何處而來、由誰排放?排放的單位或企業,進而規劃出減量的管制政策,處理跨境空污的議題。美國的機制是透過行政訴訟來進行辯論,臺灣目前只能透過非體制性的協商。但這點某方面而言,臺灣地幅較小,中央若能與各縣市進行協商,效率不一定輸給美國的訴訟方式,重點是政府必須有心推動。

  第四,美國經驗看到,聯邦與地方權限問題亦是一個訴訟重點。在地方政府無法適切處理跨境空污問題時,環保署也需要出面介入管制,以國家公權力減少可能出現的跨境空污。以臺灣而言,環保署必須出面確認造成南投縣PM2.5偏高的污染從何而來,從實際的監測資料中,制定出具一體適用的規範性管制措施。以資料研究密度而言,臺灣地幅較小對臺灣反而是優勢,要釐清跨域污染要投入的研究經費與資源都比美國要容易。不過不可否認,臺灣由於各季節有中國大陸的境外污染物,因此高度擠壓本身排放空間。若參考美國模式,對排放源責任加上非主要貢獻部份恐怕面臨極大挑戰。

  第五,以美國經驗而言,充分資訊公開、多元利益關係者參與,是最後跨州空氣污染規範通過的背景。像如此跨區域、跨行政層級的空污治理議題,需要中央與地方、地方與地方間協力合作,共同建立一套可行的評估機制,而這個機制必須能夠有效協商空污治理中,所有利害關係人之責任與義務。它不只是讓法案取得科技民主的合法性,更是讓能源、產業界等受影響利益關係者能參與,並且能去調適與改變。我國未來的空污治理與管制過程,應不再是過往的傳統分權制度,或是交由單一環境權責機關進而統籌與管制,因為在科學不確定性下將難以釐清或建構出我國目前空氣污染的現況(張景儀,2016)。如何制度性地透過地方政府以及中央部會一同合作,共同治理空污所帶來的各種風險,將會是未來跨域空污治理的重點。更進一步,如何納入在地社群,在空氣污染管制與治理過程中涵括更多元參與的方法,彌補跨域環境污染所造成的傷害,都將成爲政府空污治理上的嚴峻挑戰。

 

註解:

(1) 美國環保署對於不同污染物有不同的份額限制。這些份額可以被交易。詳情可參考以下,美國環保署對於其排放交易的解釋。https://www.epa.gov/emissions-trading-resources/what-emissions-trading

 

參考文獻:

      1. 張景儀(2016)。〈從VOCs管制看空污治理的新趨勢與新想像〉,鉅變新視界第14期。2016/11/20檢索。
      2. Dittman, B. (2014). “How to Be a Good Neighbor: The Failure of CAIR and CSAPR, Uncertainty, and the Way Forward.” Colo. Nat. Resources Energy & Envtl. L. Rev., 25, 199-232.
      3. EPA (2016). “Final Cross-State Air Pollution Rule Update.” United States Environmental Protection Agency.” https://www.epa.gov/airmarkets/final-cross-state-air-pollution-rule-update. Retrieval Date: 2017/06/08

中心聲明

近期活動&推廣

書籍介紹
《從土地到餐桌上的恐慌》書摘與心得評論
書籍介紹
臺灣能源轉型十四講
新書介紹
氣候變遷社會學
新書介紹
能怎麼轉:啟動台灣能源轉型鑰匙
文章瀏覽點擊數
2178455
購物車是空的