氣候變遷

地方政府該拿溫室氣體怎麼辦?東京都是這麼做的

文/ 翁渝婷 中心助理研究員

      日本碳排成長率為經濟合作暨發展組織(OECD)亞洲大洋洲國家中最低,統計1990~2014年燃料燃燒所產生的CO2排放量僅上升14.2%,其他OECD亞洲大洋洲國家則分別為澳大利亞43.9%、以色列97.2%、韓國145.0% 及紐西蘭43.7%,而非OECD的臺灣則高達124.7%(IEA, 2016: 76~78)。日本針對全球暖化策略,除中央政府機構促進立法,地方政府包括47個行政區域(都、道、府、縣),皆須按照1997年「全球暖化對策促進法」(Global Warming Countermeasures Promotion Act)(1), 制定自己的溫室氣體排放量減緩計畫(WRI, 2014)。由於日本表現亮眼,且我國與日本同屬海島型國家,地理環境及產業結構相近,因此日本也許可作為模範,期許我國借鏡其地方規範,增強溫室氣體減量管制。

全球首創城市尺度碳交易計劃-東京總量管制與交易計畫

      以東京都政府為例,它與台北市同為高度發展城市,大部分屬於商業區,而非工業區,因此減碳策略將由商業或機構建築物下手。2002年推出「碳減排報告計畫」(Carbon Reduction Reporting Program),強制性地要求東京的大型建物的所有者們,進行碳排放盤查,將其納入減碳措施中(Tokyo Metropolitan Government, 2015)。同年,亦針對新建築提出東京綠色建築計劃(Tokyo Green Building Program)(ibid.),新建築與擴建的建築物皆須納入更環保的設計,項目需包括高效的能源利用(即節能系統)、環保建材、水循環及綠化、減少建築物熱累積(C40, 2011)。對於這個高樓林立都市,東京都政府正利用有效力之計畫,增強其合適的溫減策略。

      2010年4月1日,東京都環境局開始啟動東京總量管制與交易計畫(Tokyo Cap-and-Trade Program, TCTP),以減少東京都市區現有建築物的能源消耗相關二氧化碳排放量(Nishida, 2016)。

TCTP是世界上第一個強制性,並以城市為範圍的總量控制與交易計畫,針對商業、工業與公共部門的建築做管控,亦可說是建立於「碳減排報告計畫」之上。

      TCTP的管制對象,為年能源消費量達1,500公升油當量以上(2,000~3,000以上CO2排放量或6,000,000 kw/h以上耗電量)的工廠、商辦與大型建築(Tokyo Metropolitan Government, 2013)。作為對象的事業所非以公司為單位,原則是以建築物及設施等為單位,由事業所設施的所有者承擔削減義務。各事業所的承擔削減義務,除利用削減對策外,亦可通過碳排交易取得削減額度,將碳排量控制在上限範圍內。因此,積極推動削減對策的事業所,可以通過削減量的轉讓獲得經濟利益。

      TCTP分為兩階段履約期,第一個五年履約階段於2010~2014財政年度,第二階段為2015~2019財政年度(Tokyo Metropolitan Government, 2013)。在五年間,總碳排量控制在上限內即達標,並於計畫結束後一年的整理期間,確認最終義務履行狀況;若五年間的排出量超過上限,則需於整理期間的結束日為止,通過額度交易,取得不足部分的額度,而在計畫進行期間也可隨時進行排出量額度的交易(ibid.)。第一年總碳排上限目標,原訂目標須減量6%(Tokyo Metropolitan Government, 2015),但平均下來第一年就減了13%,直至第五年共減少了25%(圖1)(Nishida, 2016)。

aging popu 105 1109 7.jpg圖1:2010~2014財政年度,被規範設施(covered facilities)的二氧化碳排放量與減量

資料來源:Nishida (2016),自行翻譯繪製。

      而碳排放交易系統,則是與鄰近的埼玉縣的做連結。若未能達到減排目標,透過知事的命令,必須籌集出原削減量未達部分的1.3倍的額度,如違反此知事命令,將被公告事實,並處理50萬日圓以下的罰款,同時東京都政府也會為事業所代為籌集,其被命令縮減量的額度,並向事業者徵收該項金額及罰款(Tokyo Metropolitan Government, 2013)。由於承擔責任者為建築與設施的所有者,因此大廈業者與租借者的關係不可避免,可能需藉由租賃合約來達到共識。

對於TCTP,各界怎麼看?

     2008年TCTP剛公布時,當時的東京都知事石原慎太郎,希望TCTP一旦獲都議會批准,東京都可加入「國際碳行動夥伴組織」(International Carbon International Carbon Action Partnership; ICAP)(Edahiro, 2008),此一組織由實施強制排放上限及交易制度的國家和地區組成。隔年,東京都政府如實加入,而日本國家則成為觀察員。

      但TCTP推動初始,的確遭到一些排放大戶的反對,電力、鋼鐵等企業已經表態說明,若將碳排放設限將會影響企業發展(北京環境交易所,2010),因為這些企業要與沒有受到相同排放限制的中國和印度企業競爭。另外,彭博新能源財經駐東京的碳市場分析師-中村勇吾表示,「總量管制與交易現在並不被工業界歡迎,(前)首相菅直人也沒有表現出強力的推動意願。」(ibid.)認為此項由日本環境省推動的碳市場方案,可能前路多艱,並不看好政府能夠如期進行碳交易。
  TCTP除為達成節能減碳目的,亦額外增進新知識及技術發展。康乃爾大學設計與環境分析系華穎博士表明,「該計畫的設計及實施方法明確,利用環境政策來提高市場回報,以最大的靈活性,提高實現建築新知識的能力-所有方法都能促進環保技術,並減少碳排放」(Friedlander, 2016)。亦因2011年3月11日日本東北大地震及隨後而來的福島核災,導致能源危機,東京地區頻頻斷電,迫使許多建築物及設施立即併入節能功能(ibid.)。對於東京,將TCTP作為節能減碳工具是迫切需要的。

亮眼的成績單

      雖然針對TCTP的聲浪沸沸揚揚,但就結果來說確實亮眼。TCTP於2010~2014財政年度,第一個五年履約階段,針對使用區域暖氣/冷氣(DHC)系統的商業設施及工業設施的排放上限,分別降低了8%和6%碳排量(Nishida,2016)。第一個履約階段的計劃中,管制對象約涵蓋1,300個工廠、商辦與建物,它們提交數據以評估建立能源消耗相關減排的上限及交易機制的有效性。值得注意的是,第一次履約階段,因311日本大地震對其經濟和能源供應產生了相當大的影響,但東京的國內生產總值(GDP)表現出穩定和復甦的總體趨勢,並反映於商業及服務部門,而TCTP涵蓋的設施的總建築面積,亦自五年內增加了4%(ibid.)。地方政府節能規範對現有建築的TCTP及綠色建築項目對新建築的協同效應,正在推動建築部門的減碳。總體而言,第一個五年履約階段的數據和調查結果表明,TCTP已經有效地作為一種政策工具,以減少現有建築的能源消耗。透過建立適當指標、盤查及交易制度的東京都經驗,或可成為我國大都會如台北市與新北市之借鏡,並帶頭審視我國政策。

 

※本文章歡迎轉載,但請先與中心連絡,並註明出處,謝謝。※

 


(1) 1997年UNFCCC第3次締約國大會(Conferences of the Parties; COP)提出「京都議定書」(Kyoto Protocol)規範各國減碳責任。計畫脈絡請參照IEA報告:https://www.iea.org/policiesandmeasures/pams/japan/name-21104-en.php。2016/12/22檢索。


 

參考文獻

          1. 北京環境交易所(2010)。〈日本2013年啟動強制性碳交易 覆蓋工商業排放〉。http://www.cbeex.com.cn/article//xsyj/xsbg/201011/20101100024927.shtml。2016/12/30檢索。
          2. C40 (2011). “Tokyo (Tokyo Metropolitan Government) Green Building Program.” http://www.c40.org/case_studies/tokyo-tokyo-metropolitan-government-green-building-program. Retrieval Date: 2017/01/03.
          3. Edahiro, Junko (2008). “Tokyo Takes the Lead in Climate Change Mitigation Measures in Japan”. http://www.japanfs.org/en/news/archives/news_id027949.html. Retrieval Date: 2017/02/23.
          4. Friedlander, Blaine (2016). “Tokyo's urban cap-and-trade program soars past goals.” http://www.news.cornell.edu/stories/2016/06/tokyos-urban-cap-and-trade-program-soars-past-goals. Retrieval Date: 2017/1/12.
          5. IEA (International Energy Agency) (2016). CO2 emissions from fuel combustion-highlights (2016 Edition). Paris: IEA.
          6. Nishida, Y., Hua, Y. and Okamoto, N. (2016). “Alternative building emission reduction measure outcomes from the Tokyo Cap and Trade Program.” Building Research & Information: 44, 644–659.
          7. Tokyo Metropolitan Government (2013). “Tokyo Cap-and-Trade Program.” http://www.kankyo.metro.tokyo.jp/en/climate/cap_and_trade.html. Retrieval Date: 2017/1/13.
          8. Tokyo Metropolitan Government (2015). Tokyo Green Building Report 2015. Tokyo: Tokyo Metropolitan Government.
          9. WRI (World Resources Institute) (2014). GHG Mitigation in Japan: An Overview of The Current Policy Landscape. Washington: WRI.

 

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