文／倪茂庭 中心研究員
　　周桂田 中心主任
　　劉華美 國立台灣科技大學 科技管理研究所 所長、教授

 

　　隨著巴黎協議之簽署成立，促使全球平均升溫幅度不超過工業革命前水平之攝氏2度，並努力達到攝氏1.5度之長期氣溫目標（long-term temperature goal），但巴黎協議下究應如何具體化各締約方之減量責任以成就長期氣溫目標？分配之標準以及審酌減量貢獻之程序等皆尚待確認。

　　按溫室氣體減量目標之設定，將涉及各國政府關於減量管制工具之選擇與強度，並影響受規範排放源之權益重大。依此，本文以下簡述京都議定書成立之過程及其減量目標之設定後，介紹巴黎議定書下有關減量目標之規範。其中，除比較分析巴黎前後之異同外，將歸納分析目前之國際溫室氣體減量承諾趨勢，期能藉以作為我國面對管制人為溫室氣體排放所應有之目標願景。

 

壹、京都議定書的開始與結束 

　　UNFCCC於1992年簽署成立，目標將大氣中溫室氣體之濃度，穩定維持於一個防止人為干擾並會危及氣候系統的標準上，並要求公約各締約方採取溫室氣體減緩（mitigation）與調適（adaptation）之措施，唯各締約方並未承擔任何具體減量責任，增加了公約目標成就的高度不確定性。

　　準此，各國決議藉由一具備法律拘束力之文件，具體規劃出溫室氣體減量之貢獻。唯因各締約方之國家發展歷史與現實情狀之不同，故依衡平原則及共同但有差異原則之精神，要求已開發國家採取先行作為（lead action）對抗氣候變遷之行動，而於1997年COP 3簽署成立「京都議定書」（Kyoto Protocol）。

　　根據京都議定書之規定，其拘束UNFCCC附件一之已開發國家，必須共同或各別地確保議定書附件A中所列六項溫室氣體，其於2008至2012年之人為總二氧化碳當量（CO2e），應至少削減至1990年標準下之5%。並於京都議定書之附件B中臚列京都議定書各締約方之具體減量責任。

　　然而，京都議定書下承擔具體減量承諾之締約方，僅限於已開發國家，故無法拘束因經濟發展快速而產生大量溫室氣體排放之開發中國家，如中國；甚至身為經濟強權之排放大國─美國，亦逸脫於京都議定書之規範外。依此，於COP之歷屆討論過程中，皆可以發現各國角力、試圖拘束非附件一締約方等開發中國家的痕跡。

　　無論從2007年COP 13之峇厘島行動計畫（Bali Action Plan），抑或是2009年COP 15之哥本哈根協定（Copenhagen Accord），皆可以發現國際減量趨勢風向的改變，乃一方面要求已開發國家繼續提出具體溫室氣體減量承諾之目標；另一方面透過國家適宜減量行動（Nationally Appropriate Mitigation Actions），促使開發中國家彈性的提出具體之減量貢獻。如中國、印度兩大溫室氣體排放大國皆於與美國會面討論後，提出具體之溫室氣體排放承諾。^[註2](Broder, 2009)

　　因此，哥本哈根會議後，除確立了開發中國家於國際溫室氣體減量目標之角色與貢獻外，更牽動著各國於2011年COP 17中對於形塑適用全體締約國協議之決心，即開啟各國對於巴黎協議簽署的契機與協調。

　　然而，考量到京都議定書之第一承諾期將屆（2008年～2012年），恐無有任何新協議之適用可得督促各國減量。因此，COP 18中決定修正京都議定書，並延長其效期至2020年，期能填補空白的八年。唯就京都議定書杜哈修正案第20.4條之規定，須有至少四分之三，即144個國家呈交接受書始符合生效要件，但目前僅有66個國家履行完成此程序。^[註3]依此就目前趨勢觀察，京都議定書杜哈修正案應實屬胎死腹中，即第二承諾期（2013年～2020年）將是國際溫室氣體減量承諾歷史上消失的八年。

 

貳、對抗氣候變遷之新頁─巴黎協議之簽署

　　為促使巴黎協議通過，除於COP 19決定要求各國著手準備其「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions,，下稱INDCs），以利於提升對於具體承諾之明確性、透明度以及對於溫室氣體減量承諾之理解外，更於COP 20中通過「利馬氣候行動呼籲」（Lima Call for Climate Action），明確INDCs之內容與說明其貢獻於符合該國發展之情況下，仍具有衡平性及具有企圖心之原因。

　　2015年12月，COP 21於各國提交之INDCs之基礎上，通過拘束全體締約方之巴黎協議，並確立長期氣溫目標之達成。根據巴黎協議第4.2條之規定，協議各締約方應編制、通報並維持其下一期預計實現的「國家自定貢獻」（Nationally Determined Contributions，下稱NDCs）^[註4]。

 

一、簡介國家自定貢獻

　　各國所應提交之NDCs之內容，得按各國情之不同，包含溫室氣體減量目標（量化資訊）、規劃期程（time frame），目標涵蓋範圍，目標進程以及相關計算人為溫室氣體排放之方法論等。此外，須說明其NDCs乃按其國情而具公允及抱負性（fair and ambitious），以及說明其如何達成UNFCCC公約第2條之穩定溫室氣體濃度之目標。

　　而關於審酌各國提交之NDCs之具體規則與程序，將有待巴黎協議特設工作小組進一步編撰相關審酌NDCs之方針，用於巴黎協議締約方會議（Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement，下稱CMA）中判斷是否各國提交之NDCs具備公允及抱負性等檢驗。

　　此外，CMA須於其第一次會期中決定各國NDCs之共同減量期程。又除非各締約國欲以更具抱負性之溫室氣體減量承諾，而得隨時調整其NDCs外，原則上每五年須另更新並提交其NDCs，用以檢視各國減量行動之貢獻。

 

二、國家自定貢獻─硬法？軟法？

　　雖巴黎協議乃屬具備國際法律效力之條約，但針對各國具體溫室氣體減量義務而言，僅以NDCs的方式決定各國「非」具國際法律效力之溫室氣體減量承諾，即NDCs僅具軟法（soft law）的效力地位，^[註5]牽制各國確實履行巴黎議定書下之減緩（mitigation）義務（Meyer，2016）。而此亦可得於巴黎協議之相關規範中獲得印證。

　　根據巴黎協議第4.2條之規定，明確提及各國所提交之NDCs乃其各自所預期成就之貢獻，並僅有秉持成就NDCs之目標之決心，從事減緩措施的義務。故有論者指出巴黎協議下僅有行為之義務，而無達成具體減量貢獻之拘束力，只能期待各締約國出於善意地（good faith）達成NDCs之目標貢獻。（Rajamani，2016）。依此，巴黎協議下已不存在具有國際法效力之國際溫室氣體減量承諾。

　　而雖巴黎協議下已無有具法效之減量義務，但各締約方仍應定期報告有關其各自執行NDCs進展之攸關資訊。因此NDCs故對於溫室氣體減量成效之趨勢，仍具十足之影響力。

 

参、國際溫室氣體承諾趨勢與臺灣出路的觀察

　　從1994年UNFCCC成立生效以來，透過了兩份具有國際法效力之條約，即京都議定書（2008～2012；2012～2020）與巴黎協議（2020~2050），規範管制人為溫室氣體排放，並設定具體之溫室氣體減量承諾。而全球從京都走到巴黎，討論溫室氣體減量承諾之設定，有以下四大面向的改變。

　　首先，受拘束之締約方，不再針對已開發國家而為適用全體UNFCCC締約方。雖然於巴黎協議中，僅要求已開發國家應繼續帶頭努力實現整體經濟減排目標；惟對於開發中國家而言，則除應繼續加強其減量（mitigation）努力外，敦促其逐步設定相關具體減量承諾。

　　其次，關於減量目標設定之類型，已非京都議定書中絕對溫室氣體減量（1990年標準之5%），而以長期氣溫目標（攝氏2度）為準繩。此外，設定減量目標之方式，亦揚棄京都議定書中 ，從上而下地（Top-Down）核配減量承諾（Carlarne，2012），改而透過各國NDCs之呈交，由下至上地（Bottom-Up）決定巴黎協議下適宜之減量承諾。最後，相關減量目標之設定標準，除日後將於CMA中決定共同之減量時間期程外，各國得彈性地依各國國情自行決定，已非以統一之基準年方式規範。

　　而如上述，雖巴黎協議下已無有具法效之減量義務，但NDCs對於溫室氣體減量成效之趨勢，仍具十足之影響力。因此，以下透過UNFCCC秘書處之綜合評估報告分析國際溫室氣體減量承諾趨勢。（Synthesis Report） （UNFCCC Secretariat，2016）

　　根據該評估報告，國際溫室氣體減量承諾之設定有以下之主要趨勢：（一）減量標準：大多採用基線情境（Business as Usual，BAU）標準，次多採用絕對基準年設定。 ^[註6]而前者多以開發中國家為主；已開發國家則採絕對基準年之設定；其於設定方式之情形，以下圖1表示。（二）減量期程的設定，則多採至2025年或2030年之5年或10年期間之架構。此外，規劃減量的起始年乃多於2020年前即採取減量行動，即少國家於2021年後始著手相關減量措施。（三）受規範之範圍則大致皆涵蓋所有部門別；又受規範之溫室氣體則大多以二氧化碳、甲烷與氧化亞氮為主。（四）計算溫室氣體排放量與碳匯量之方法論，絕大多數使用IPCC第二與第四次評估報告之標準。

圖1：各締約國INDCs之減排設定方式
資料來源：Synthesis Report of INDCs, at 5.

 

　　又該報告指出就目前趨勢觀察，雖某程度上具備相當減量貢獻，但仍尚不得因此達到維持升溫幅度不超出攝氏2度之目標。 又若為達巴黎協議之長期氣溫目標，除需大規模的提升每年之減排幅度外，並須面對更高之減量成本，故應即早採取行動外，減量承諾之設定須更具公允及抱負性。此外，該報告亦提及區域、地方政府及私部門等利害關係方之協商與參與，對於各國自定貢獻目標的設定將更切實際。（另參王奕陽：地方縣市政府與COP 21）

　　就目前巴黎協議批准之進度觀察，於2016年G20杭州峰會之前夕，美國、中國─前二大溫室氣體排放大國正式批准了巴黎協議後，大幅提升各締約國提交批准之速度。而於今年10月5日，歐盟議會正式提交批准書後，目前共計有73個締約國提交批准書，並佔全球溫室氣體排放量之56.87%，^[註7]正式地滿足巴黎協議之生效要件，僅待其締交日後之30日正式生效^[註8]。

　　依此，雖臺灣因局限國際地位而無法成為UNFCCC與巴黎協議之會員國，面對氣候變遷之威脅卻不因此而減少。又雖於2015年通過溫室氣體減量及管理法，明文法定之長期減量目標，並隨國際趨勢提出自定預期減量貢獻，企圖以此作為溫室氣體減量及管理法中之階段性管制目標。但除尚未依法定程序具體規範階段性管制目標外，我國長期減量目標及階段性管制目標，甚至是未來排放交易制度下之總量管制目標間，是否有依循著上述國際溫室氣體減量承諾之趨勢，於通盤考量後呈現我國具體減量目標，皆非無有疑義，應乃是我們下一步落實低碳社會之重點。

 

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「變遷中的世界」特刊系列文章：

「變遷中的世界」特刊簡介
系列之一：認識WBGU
系列之二：全球氣候變遷調適在臺灣－對脆弱性與韌性的重視
系列之三：歷屆地球高峰會與臺灣的參與情況
系列之四 ：地方縣市政府與COP21
系列之五：從京都到巴黎－看國際溫室氣體減量承諾趨勢
系列之六：先產業後綠能?簡評新政府的綠能政策

 

註解 (1)相關COP決議，請參http://unfccc.int/documentation/document_lists/items/2960.php (2)開發中國家之國家適宜減量行動，請參：http://unfccc.int/meetings/cop_15/copenhagen _accord/items/5265.php Retrieval date: 2016/08/19 (3)京都議定書杜哈修正案，簽署進度請參: http://unfccc.int/kyoto_protocol/doha_amendment/ items/7362.php (Retrieval date: 2016/08/19) (4)INDCs與NDCs二者雖於內容上皆屬各國依其國情而提出之氣候變遷政策及溫室氣體減量目標等資訊；但前者乃僅為滿足COP 19之決定，而提出之「預期」（intended）初期減量提案（initial offer）；而後者乃依巴黎協議之要求所提出之減量承諾，並於CMA中審查通過後，成為各國正式之溫室氣體減量承諾文件。惟NDCs之於巴黎協議而言之效力地位，乃影響各國是否具體承擔溫室氣體減量責任。詳參：South Centre, Policy Brief on INDCs, Climate Policy Brief, No.17, at 3. (May 2015) (5)硬法與軟法的區別，乃於協議之當事者是否具有創設國際法律上之權利義務關係之意圖，若有則屬硬法，而具條約之拘束力；反之，則為軟法，國家對於此類文件非有法律上之拘束力。參丘宏達（2011）。現代國際法，修訂二版，頁158~160。 (6)Synthesis Report on the Aggregate Effect of the INDCs: an update, FCCC/CP/2016/2, ¶9. (7)巴黎協議批准進度，請參http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php (取得日期：2016/09/06)；另參歐盟執行委員會關於巴黎協議批准之新聞稿，http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3284_en.htm (取得日期：2016/10/04) (8)巴黎協議第21.1條，二生效要件乃：(1)至少有55個公約締約方完成批准，且(2)上述締約方之總溫室氣體排放量應佔全球之55%。而於批准並存放至聯合國秘書處後之30日正式生效

參考文獻

1. Broder, John M.（2009）. "Obama to Go to Copenhagen with Emissions Target." (Retrieval Date: 2016/09/30)(Retrieval Date: 2016/09/30)
2. Carlarne, Cinnamon P.（2012）. "Rethinking A Failing Framework: Adaptation and Institutional Rebirth for the Global Climate Regime." Geo. Int'l Envtl. L. Rev. 25: 3.
3. Meyer, Timothy.（2016）. "Shifting Sands: Power, Uncertainty and the Form of International Legal Cooperation." Eur. J. Int'l Law 27(1): 184.
4. Rajamani, Lavanya.（2016）. "Ambition and Differentiation in the 2015 Paris Agreement: Interpretative Possibilities and Underlying Politics." Int'l & Comparative L. Quarterly 65(2): 497.
5. UNFCCC Secretariat. (2016) Synthesis Report on the Aggregate Effect of the INDCs: an update, FCCC/CP/2016/2.