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從「能源配比」到「電力排碳係數」

文/倪茂庭 中心助理研究員、林木興 中心助理研究員

  2017年1月11日,《電業法》修正案正式三讀通過。[註1] 而為發展綠色能源,立法委員表示此次修正用了「十條文、九大措施」促進再生能源(林河名,2017)。其中,以「電力排碳係數」之訂定作為主要措施之一。然而,於此次修法過程中一再被提及的「能源配比」,卻以「電力排碳係數」的管制取而代之。其立法考量為何?電力排碳係數基準該如何訂定?是否可達到預期扶植再生能源發電業的目標等疑問,本文以下將逐一分析。

為什麼不要「能源配比」

  再生能源的發展,經常因為其於初始之建置成本過高、傳統化石能源未真實反應環境外部成本或受有不當補貼等因素,導致其成本較不具優勢性而產生相關市場障礙(Owen, 2006: 632-633)。依此,常見的管制手段不外乎排除化石能源不當補貼,導入能源稅費以納入環境外部成本,以及增加再生能源投資誘因等機制。

  所謂「能源配比」的政策目標,指2025年發電量占比以再生能源提高至20%、燃煤占比降至30%、天然氣提高至50%的目標(能源局,2017a),並規劃以電業管制機關於審查許可的程序,來限制所有想自由售電之「發電業」,以符合國家上述「能源配比」的政策目標,並平衡各發電業之成本(能源局,2016)。亦即透過源頭發電業的能源選擇管制,直接地提升再生能源的發電量占比。

  然而,能源配比於修法的研討過程中,有論者認為能源配比對於發電業者的管制有如鐵人四項的比賽,其為符合一定配比的要求而同時透過燃煤、燃氣甚至是各類再生能源發電,致使其無法致力於特定能源種類的技術提升,強化能源效率。此外,亦以日本橫濱ISOGO燃煤發電廠為例,指出其以更進步的技術處理空氣污染的排放,因此尚待處理的問題應剩下溫室氣體排放,故而以「電力排碳係數」為修法思考方向(RSPRC, 2017)。

  另一個值得注意的是,此修法的轉折除了將能源配比的估算情境,換算成電力排碳係數的管制外,管制對象亦從原本的發電業(供給端),轉向公用售電業(需求端)以創造低碳電力的市場需求。因此,到底電力排碳係數的管制如何促進再生能源的發展呢?以下說明電業法中相關電力排碳係數的規範。

《電業法》電力排碳係數的規範

  依據《電業法》之規定,「電力排碳係數」指「電力生產過程中,每單位發電量所產生之二氧化碳排放量」。[註2] 性質上乃政府逕以強制公權力設定之效能標準(performance standards),屬於傳統上的命令與控制工具(command-and-control)(Goulder and Parry, 2008: 155-159),並非直接將環境外部成本內部化的市場機制。
  「電力排碳係數」於新修正《電業法》下,主要作為「公用售電業」其銷售電能的基準。亦即未來公用售電業必須於電力市場中,尋求低排碳係數的電能以符合電業管制機關所公告排碳基準,否則將面臨罰鍰並應限期改善。以此刺激低碳電力的需求並創造低碳電力的市場。

  為進一步鼓勵再生能源電業者,其得以其較低之排碳係數,獲得電力調度費以及轉供電能費用的優惠,降低其發電成本。對於申請籌設或擴建設備許可的發電業及輸配電業而言,電業管制機關之審查亦將納入「電力排碳係數」為考量因素之一。此外,若發電業生產電能之實際電力排碳係數高於公告值,則須提撥特定盈餘作為投資相關低碳設備或挹注再生能源發展等特定目的之用。(表1整理說明之)

表1:電業法中電力排碳係數管制規範

資料來源:本研究自行整理。

電力排碳係數的管制將難促進再生能源發展

  透過以上電力排碳係數的管制規範,是否真的能有效達到促進再生能源發展和環境保護的目的仍然充滿變數。首先,無論是一開始的能源配比或目前的電力排碳係數,皆較缺少經濟效率的管制工具,政府應正視污染者付費的精神,將環境外部成本內部化並排除不合理補貼,以增加再生能源於發電成本上的優勢。

  其次,尚且不論電力排碳係數的訂定欠缺事前的法規影響評估的審查,無法明確整體經濟、環境及社會的影響衝擊,《電業法》下的電力排碳係數訂定欠缺明確能源與減碳法定標準,增加市場的不確定性,在沒有能源稅管制的現況下,更加減低了對於再生能源投資發展的誘因。

  又縱然不質疑電力排碳係數從需求端管制,相較於能源配比從供給端(發電業)的規範,是否實際更能有效促進再生能源發展,皆不應該依此放任傳統化石能源發電業的發展,例如自2013年開始,美國規劃透過《乾淨空氣法》,無論既存或新設的燃煤及燃氣電廠,皆分別有各自不同的電力排碳係數效能標準,直接針對電力系統供給端管制(Aarons, 2014)。

  反觀我國電力排碳係數對於電力系統供給端,也就是發電業而言,僅作為電業管制機關審查新設電廠許可的考量因素之一(電業法§14),管制的規範強度令人質疑。以深澳電廠為例,預計於2025年商轉電力排碳係數每度0.811公斤二氧化碳排放量的燃煤機組(台灣電力股份有限公司,2017:6-17),除了增加公用售電業達到銷售電能標準的壓力外,更違背其原為促進再生能源發展的立法目的,並與國際減碳、減煤的倡議背道而馳。

天外飛來的電力排碳係數

  觀察《電業法》與《電力排碳係數管理辦法》草案的法制過程中,已有相當程度的民眾參與機制,包含公聽會、公開說明會及專家諮詢會等等,但對於從原本能源配比的規劃到現行電力排碳係數的管制,皆沒有任何公開說明與參與討論的機會而直接逕行修正通過,恐將徒增社會質疑與日後爭議產生的成本。

  對比美國針對既存以及新設的化石燃料發電廠,於規劃施行電力排碳係數管制前,考量此效能標準將相當程度地涉及產業投資與人民健康等權利,因此有完整且事前的法規影響評估的體系(US EPA, 2015)。然而,此重要的事前評估程序及資訊公開等卻呈現權利真空的狀態。

  進一步的觀察《電力排碳係數管理辦法》草案,雖規範了基準公告的期程與修訂週期,但基準修訂的程序,資訊透明以及監督機制等要求,都無法於此草案規範中實踐,應至少參考再生能源發展條例規範,針對躉購費率的訂定進行聽證會,以增加電力排碳係數基準訂定的透明度與正當性。

  回顧整個《電業法》修法的過程,天外飛來的電力排碳係數管制令人措手不及,其所謂促進再生能源發展的立法目的也起人疑竇,似乎僅能期待後續於電力排碳係數基準的訂定規劃上能夠更嚴謹、透明,並確實加強發電業的源頭管制,朝向非核、減煤以及高再生能源占比的轉型路徑。

 

註解:

1. 最新《電業法》三讀通過版本

2. 《電業法》,第2條第22款。

 

參考文獻

    1. 台灣電力股份有限公司(2017)。〈深澳發電廠更新擴建計畫環境影響說明書第1次環境影響差異分析報告暨變更審查結論〉。2017/12/1檢索。
    2. 林河名(2017)。〈新電業法10個條文 促進綠電〉,聯合報,1月12日,版A3。
    3. 能源局(2016)。〈能源局兩場「電業法修正說明會」已順利落幕,針對台電工會質疑予以澄清說明〉。2017/01/13檢索。
    4. 能源局(2017a)。〈政府將採取各項短中長期措施 兼顧能源轉型及穩定電力供應〉。2017/04/13檢索。
    5. 能源局(2017b)。〈再生能源發展條例修正說明會簡報〉。2017/09/28檢索。
    6. 臺大風險社會與政策研究中心(RSPRC),2017/03/03。當面訪談,170303-G-W,經濟部能源局(臺北)。
    7. Aarons, Kyle (2014). “Carbon Pollution Standards for New and Existing Power Plants and Their Impact on Carbon Capture and Storage.” Cornerstone 2(3): 19-23.
    8. Goulder, Lawrence H. and Parry W.H. (2008). “Instrument Choice in Environmental Policy.” Review of Environmental Economics and Policy 2(2): 152-174.
    9. Owen, Anthony D. (2006). “Renewable energy: Externality costs as market barriers.” Energy Policy 34: 632-642.
    10. US EPA. (2015). “Regulatory Impact Analysis for the Final Stands of Performance for Greenhouse Gas Emissions from New, Modified, and Reconstructed Stationary Sources: Electric Utility Generating Units.”  Retrieval Date: 2017/10/03.

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