文／徐健銘 臺灣大學國家發展研究所博士生

食品安全的10個事實：
200多種疾病通過食品傳播
被污染的食物可引起長期健康問題
食源性疾病對弱勢族群的影響比其它群體嚴重
發生食品污染的機會很多
全球化使食品安全問題更趨複雜和重要
食品安全是多部門和多學科問題
食品污染還影響經濟和整個社會
一些有害的細菌正在變得具有耐藥性
在維護食品安全方面，人人都可以發揮作用
消費者必須充份了解食品安全做法
（世界衛生組織，2015）

　　自1950年起，每年的4月7日是世界衛生組織（World Health Organization, WHO）所訂定的世界衛生日，主要目標是推動全球對於衛生、健康的關注。而2015年世界衛生日主題正好與臺灣近幾年最為熱門的議題切合：食品安全。就世界衛生組織對全球的觀察而言，可以簡單歸結今日的食品問題主要有食源病、食品生產鏈和全球化貿易的問題。

　　衛生，是食品安全的基礎。不安全以及不能夠確保營養的食品來源仍是今天全球的食品安全最大之問題。每年有200多萬人因為有害細菌、病毒、寄生蟲或化學物質造成食品污染，進而得到各種疾病。重金屬和天然毒素所污染的食品可能引發長期的健康問題，如癌症和神經系統疾病。在脆弱性人群中，如兒童、老人以及經濟狀況較差的人群中，污染食品具有非常強烈的殺傷力。但在富裕的社會中，如歐美社會，主要喜歡新鮮的食品，因此也同樣著重微生物和細菌污染的問題（吳行浩，2014）。

　　但是臺灣近幾年的主要問題尚且不在食品衛生之上，而是在食品「風險」之上；而食品風險的疑慮則出自漫長的食品供應鏈和監管鏈。就定義而言，食品安全的責任是「從生產到食用過程中的每位參與者所要共同承擔的，其中的行為者包含了農作物種植者、食品生產處理者、生產過程管理者、物流配運者、銷售商以及最終真正將食品送入口中的消費者」（世界衛生組織、聯合國糧農組織，2006）。換言之，「從土地到餐桌」的每一個人都對最終送入口的食品有責任；所以消費者在這個定義下看起來並非完全是受難者。然而，實際的食品工業化使得這個「從土地到餐桌」的過程變得既複雜又難以理解，使得消費者在資訊不對稱的情況下難以避免地成為了食品安全的受難者，還得承受被某些食品專家認為是無知和恐慌。

　　舉凡臺灣人喜歡食用的泡麵、飲料、零嘴，無一不是發達的食品加工產業之產品。發達的食品工業延長了食品生產和供應鏈，再加上以中小型企業為主的生產方式，造就更加複雜的食品生產體系。當然，這個複雜的體系也就造成管制機關的困難。這並非說食品生產工業化都是有害的。事實上，食品工業化的確增加我們在食品供應上的充裕和選擇，使得食品能夠被置放得更久。享用世界各地當季食品在100年前都還算奢侈的行為。然而今天人們卻可以因為食品保存和輸送技術的改善，進而增加了生活趣味和營養的補充。但食品工業化也同樣的確也造成各種100年前不存在的各種化學物質進入生活。

　　臺灣近幾年來的食品安全風暴大都起於化學添加物和非食品原料的濫用和詐欺，而大多數被濫用的物質都非食品業在正面表列規則下可使用的物質、毒性評估並不完整（李志恒，2015）。雖然這些物質的暴露劑量很低，在以推估為基礎的暴露劑量和時間上大多沒有急性毒性；但是大部份都缺乏長期流行病學的追蹤和飲食實際攝取量的探討。因此，當某些食品專業人員總是以要喝幾罐飲料、吃幾隻鴨才會攝取過量的數字化語言時，其實是忽略了人們生活不是吃單一品項、活在單一的環境之中，而是有著複雜的飲食習慣、工作型態和環境風險的人。甚至，這些微量毒物本身就不應該被加入食品之中；對於大多數感知到食品風暴的人而言，不是只擔心某一樣的非法食品添加物或非食品原料被投入到食品生產之中而已；他們擔心的是整體：到底還有多少食品詐欺還沒有被揭露？我還要承擔多大的食品風險？

　　到底要承擔多大的風險？上面是工商及服務業普查表，其內容並不包含零售業和其它食品製造業。我們可以從表中看見在15年間的餐飲業之增加，這也使得食品風險治理的規模也日益龐大。另外依據2011年全國食品安全會議講義顯示，台灣每年進口食品還達15196717噸，登錄在衛生局的食品製造業者達45317家、有商業登記的食品業者102202家，此外相關的食品業者還有農發條例允許的農地加工、市場通路（賣場、超市、網拍）等（行政院衛生署，2011），而相關的食品業者甚至在學者的估算中多達30萬家（劉惠敏、詹建富，2011-06-23）。在這些有商業登記的流通來源之外，臺灣還有許多家庭式的食品工廠、甚至根本就未登記的地下工廠。

　　事實上，我蠻佩服這些地方和中央的食品安全人力。在2011年間他們查驗了848696件產品、查出不符合規定的件數也達到11526件（衛生福利部，2013）。1年365天，而2011年的食品稽查人員也不過474人（直到今天也未破千人），中央與地方若是不休假、每天仍要檢驗2325件左右的產品，就更別說是對整個食品產業鏈進行稽查。所以，單以食品抽驗的效果而言，這些進行抽驗和稽查的人員的確非常辛苦，但是對於整個食品安全而言卻仍是杯水車薪。而且在每一次食安問題爆發的時候，還會被當作第一道擋箭牌。因此，單靠抽驗的方式想要達成食品安全的做法，可能純屬不切實際的希望。預防更勝於治療，管理這麼多的產品和末端固然重要，但管理數量較少的源頭和中間食品生產流通的過程更加重要。公務機關對於食品安全治理的影響力，而應該要強化於制定規則、監督和輔導之上。

　　而要儘速建立的規則，就是使得食品工業化流程透明化的生產履歷以及統合食品安全治理的機制。目前已有農產品安全追溯資訊網（產銷履歷）或者是食品業者登錄平台（非登不可），但是仍未將食品生產體系全面納入。因為歷次的食品安全事件，使得人們對於一個不能完整掌握食品生產工業化流程的治理模式感到嚴重不滿。像是2008年的中國毒奶粉（三聚氰胺）進口事件，衛生署直到金車公司自主通報才發現食安問題延燒至臺灣，但後續又陷入零檢出和檢驗標準值設定的問題中；又或者是塑化劑的污染訊號是在3月被發現，但直到5月才公佈、到了該年8月8日才宣佈清理和清查完畢（周桂田、徐健銘，2015）。人們會擔心和恐慌自己究竟又多吃了幾天、幾個月黑心食品。

　　關於完整的食品生產鏈之監督方面，我們前面才看到世界衛生組織（WHO）和聯合國糧農組織（FAO）對於食品安全的定義，食品安全涉及的部會並不只是中央的食品藥物管理署和地方的衛生局而已，還有農委會、環保署、農糧署、經濟部，甚至在像是美國牛肉進口的議題時，參與協商的單位還有外交部和國安會等等。所以，若是要更加完整地掌握整個食品生產工業化的網絡，勢必需要在跨部門整合的概念下一步步地進行透明化的資料庫建置。食品生產是一個完整的過程，但在目前的行政部門劃分下變成片斷、切割的治理流程。即使是成立再高的食安辦公室，只要各負責單位依然資訊不能流通、不能合作提早處理食安風險，那麼食品安全管理就是只能一直停留在危機管理的層級。

　　比方說，最近的茶葉殘留農藥風暴和工業用碳酸鎂和碳酸鈣的非法使用就是血淋淋的案例。某些不肖廠商使用非食品原料的香料原料、或者是使用品質較差的越南茶葉來混充臺灣茶葉等、或者是工業用原料引入食品生產鏈中，其實都是食品生產鏈中的某個環節進行食品詐欺、將本來不應該進入食品生產鏈的產品引入所導致的結果。而其中經過農委會、食藥署、環保署等部會則各司其職、互不相通。結果就是雖然它們帶有的農藥成份含量很低，都是以百萬分之一（ppm）為單位超標，嚴格說起來對人體的影響甚微。但是這其實意謂著我們每天所食用的食品裡面到底有多少是違法原料或者低品質原料，其實很難肯定。因為今天的食品生產追溯能力不足，因此政府並不是在「監測」食品風險，而是不停地「抽驗」食品風險。微量的毒物風險可能不足以傷害人體健康，但可能破壞消費者的信賴乃至於產業的利益。

　　所以跨部門的解決方案也不僅是掌握在專家和政府的手中，業者和消費者的認識和行動更決定了食品安全與否。包括公共衛生、農業、教育、貿易等不同部門，以及民間社會團體如消費者團體需要共同合作才能達成良好的食品安全。藉由共同思考、參與討論來建置這一套系統，不僅是對當前的食品政策進行改革，也是一個進行社會學習的過程。消費者需要瞭解食品製造的流程來保證自己的安全和避免陷入無謂的恐慌中，管制者在這個過程中修正對食品生產鏈的法令與規則並且提升其治理合法性，而業者也在這個過程中理解消費者感知、幫助消費者建立基本概念、甚至是打造企業品牌的信賴度。這個過程可能不會太快樂，因為這個過程會經歷許許多多、過去以為沒有問題的生產方式被迫承認錯誤；不可否認的，因為食品生產技術的上升，對於可以被檢驗到的食安風險也就越來越多。

　　食品安全不斷提升的過程，越來越多被揭露的食品風險並非臺灣獨有，在世界各國都是持續發展的問題。美國在2011年由總統簽署後實施的〈食品現代化法案〉（Food Safety Modernization Act, FSMA），便從事後的戰場清理，轉向強化事前預防的能力。FSMA賦予美國食品藥物管理局（FDA）更大的行政授權，強化對食品供應鏈者的登錄要求、食品標示、和稽查的監管，並且要求業者不得拒絕，否則便吊銷其執照。在預防面向更要求業者提供食品危害控管計畫、食品業者必須兩年重新登記一次，並且也給予FDA預防性稽查的授權，當FDA有相當理由懷疑進口食品發生問題時，也可以要求進口業者提供相關資訊並對該食品進行扣押（吳行浩，2014）。

　　打開食品生產鏈的流程，使這個原來像是現代鍊金術（臺灣化工業的成就的確為生活創造出各種方便的事物，稱之為現代鍊金術應當不為過吧？）的黑箱，揭露為可檢驗的、可監測的事物是當前的趨勢。食品風險的治理需要一切利害關係人參與學習和改善。人們對於食品應該要有能力和資訊作出知情和明智的選擇，並採取適當的行為。他們應當了解常見的食品危害，以及如何利用食品標籤上的信息，安全地加工食品（世界衛生組織，2015）。事實上，食品生產鏈的透明化不僅是降低食品風險而已，對於今天位處在食品生產鏈上各環各節的中小企業、餐館業者、飲料店業者等，資訊透明都是避險的基礎。很多時候，下游的食品業者也是食品詐欺的受害者。

　　所以在要求政府改善食品風險治理時，不是要求政府來親自管控食品安全的每一個環節；而是要求政府在食品的每個環節都插手，也就是進行監測和記錄。當責任歸屬變得非常明確的時候，企業進行食品詐欺的機率才可能下降。總的來說，透明的食品生產鏈為消費者帶來心安、對政府帶來更有效的治理與監測、對業者則提供避險甚至是廣告的效益。而政府主動進行如此明確的政策改革或許需要兩個條件，一是不斷累積的食品安全爭議和風暴終於迫使政府在危機管理中建立完整而透明的生產體系進行監測，二是眾多消費者不斷要求資訊透明的結果。衷心希望我們只需要在滿足條件二的情況下改善食品風險治理。

參考文獻：

世界衛生組織（2015）。 食品安全的10個事實。 健康主題。 取自 http://www.who.int/features/factfiles/food_safety/facts/zh/
世界衛生組織、聯合國糧農組織（2006）。 食品安全風險分析 : 國家食品安全主管機關之指南（胡素婉、陳宛青與王俞斐譯）。 台北：國立台灣大學職業醫學與工業衛生研究所。
行政院衛生署（2011）。 全國食品安全會議講義。 台北：行政院衛生署。
吳行浩（2014）。 由比較法觀點論食品安全管理規範之檢討。高大法學論叢，9（2），頁 115-176。
李志恒（2015）。 從毒理學看我國食品安全問題。 鉅變新視界電子報。取自 http://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m01-3/research-archive/food-safety/82-food-contamination/193-from-toxicology-to-see-food-safety-issues.html
周桂田、徐健銘（2015）。 從土地到餐桌上的恐慌。 台北：商周出版。
劉惠敏、詹建富（2011-06-23）。 食品、原料流向 攤商列管，聯合報，頁 A11版/綜合。 
衛生福利部（2013）。 中華民國一○二年衛生福利公務統計。 台北：衛生福利部。