文／杜文苓 國立政治大學公共行政學系教授
本文同步刊載於『生態台灣電子季刊』51期，P62-67。
2015年12 月30日，長年造成霄裡溪污染的華映與友達兩廠，進行了「污水排放口封管儀式」。長達16年光電廢水污染新竹縣新埔鎮居民飲用水與下游灌溉水事件，其中上演「符合」各種水質標準、健康風險評估爭議、環評建議改排老街溪等各類劇碼，最後在新竹、桃園兩地都拒收廢水，居民不斷發動抗爭的情況下，總算換來兩廠廢污水全回收的承諾，並在2013年經過環評程序的確認，於去年底正式履行「廢水零排放」的承諾。當政府與主流媒體盛讚友達、華映此舉是落實企業社會責任，我們可能要問的是，企業成本內部化不是天經地義的事嗎？何以是值得讚賞的企業社會責任表現？污染霄裡溪的外部成本，是誰承擔？誰要負責？又該如何負責呢？
清清霄裡溪步向污染的不歸路
霄裡溪是鳳山溪的支流，全長16公里，上游在桃園縣龍潭鄉，中下游則流入新竹縣新埔鎮。2001年，中華映管股份有限公司（龍潭廠）與友達光電股份有限公司（桃園分公司）設置光電廠於霄裡溪上游，面板製造產生的廢水開始排放到霄裡溪。自開始營運後，霄裡溪上游的龍潭鄉三和村與下游的新埔鎮的居民開始發現溪流生物常常集體死亡，2003年7月、2004年3月、2005年1月皆曾引起媒體的報導關注。
初期汙染事件發生時，地方民眾依循一般制式行政途徑向新竹縣政府與桃園縣政府的環保局反映檢舉。地方環保局接受民眾反映後，也曾多次前往採樣甚至對廠商開出罰單，但情況並未顯著改善。2003年12月發生華映廢水臭味引起鄰近國小學童不適，更引起地方民眾首次圍廠抗議。之後，世代居住霄裡溪旁的桃園縣龍潭鄉三和村錦鯉養殖人家傳出錦鋰集體暴斃事件，居民生活與農業用水受到影響，三和村民多次向環保單位檢舉，甚至到華映門口抗議，環保署公害糾紛裁處委員會最終於2006年底裁定華映排出污水造成鯉魚死亡，應賠償佳和鯉魚場180萬元。2007年1月23日，以三和村居民為主的社區組織邀集環保團體、環保署與華映、友達兩企業召開協商會，將VOCs（揮發性有機溶劑） 等減量追蹤納入固定污染源許可管理。爾後，協商會議並要求將環保異常事件之相關應對流程提交環保局與三和村。
不過，三和村的抗議行動並未得到外界太多關注。直至2007年末，新竹新埔愛鄉協會針對光電廢水汙染甲級水體霄裡溪一事發起行動倡議，行文桃園縣政府詢問華映友達是否違反水污染防治法相關規定，才迫使政府必須回應挑戰。在地方居民與環保團體行動的壓力下，環保署於2007年底召開「宏碁智慧園區開發計畫環境影響調查報告書」及「中華映管股份有限公司申請龍潭工業區報編計畫環境影響調查報告書」審查會議，會議結論要求將放流口置於飲用水源之下游，並要求開發單位於2008年1月提出對改進對水質影響之對策，已為時七年之久的光電廢水汙染問題，在媒體披露下，正式浮出檯面。
霄裡溪的污染問題不僅使沿岸居民生活與用水受到嚴重影響1，一天三萬多噸的廢水更影響了霄裡溪沿線五、六百公頃的農地，而霄裡溪匯入鳳山溪後，約有一千多公頃的農田引河水灌溉。2003年8月，新竹農田水利會做例行的水質檢測時，發現水中的導電度偏高，因而請檢驗單位進行完整的水質檢測，結果發現導電度、氯鹽、硫酸鹽、氨氮、鈉吸著率等檢測項目均超過灌溉水質標準，也發現愈往上游污染濃度愈高2。檢驗結果亦呼應了農民的稻作經驗，一位龍潭鄉三和村民即表示，他在2005年時把含有廢水的溪水直接引進農地，稻子長的特別高卻不結穗，且福壽螺都活不了。3
水污染的事實使農田水利會正式行文各相關單位，表示霄裡溪上游水源原屬優良水質，經工業廢水排放匯入後超過灌溉水質限值，也有未符放流水標準記錄，農地若長時間引灌，可能造成鹽害及鈉害等問題4。諷刺的是，即使總磷、氨氮、生化需氧量等不符合一級公共用水、游泳等甲類地面水體用途5， 霄裡溪一直以來卻被環保署6與新竹縣環保局認定為甲類水體水質7；且有一段不算短的時間，自來水公司第三區管理處在此溪與鳳山溪匯流口處取水提供新竹縣新埔鎮三萬五千人的用水；而霄裡溪在過往更是沿岸居民賴以生存的水源，在居民生活記憶中，霄裡溪的水好到可以直接生飲8。
雖然農田水利會報告指出兩家光電廠負有影響霄裡溪灌溉用水超過標準責任，環保署也召開兩家工廠的環評差異分析會議。但不符合灌溉水質的汙染認定，是否就是違法或構成環境健康風險？因各方有不同對此的見解，科學證據的攻防戰持續進行。
合法不等於無風險
政府機關常強調決策一切依法行政，霄裡溪排放廢水事件看起來也沒有機關承認違法或所需負政治責任。但何以工業廢水可以無限制的排放於法定甲級水體的霄裡溪中？光電廢水的污染又會產生什麼風險？不過，上述有關開發選址與廢水排放許可的決策瑕疵，很快地在爾後的政策議程重設後被淹沒。2007年12月10日環評第161次大會後，行政機關對於霄裡溪汙染的討論，逐漸轉成關注飲用水安全問題。2008年4月環保署毒物管理處從新埔地下水檢體中檢驗出銦和鉬等面板業常用稀有金屬元素後，遂發函新竹縣政府。要求縣府加強宣導新埔霄裡溪流域的溪水未經處理不能直接飲用，引起地方居民驚疑。
2008年5月一群來自不同大專院校的青年學子，在環保團體台灣環境行動網支持下，成立霄裡溪青年工作隊，辦理「霄裡溪之歌」環境踏查營，於沿岸鄉鎮挨家挨戶進行用水習慣訪查工作，進行約300份的面訪問卷調查。這個調查引起在地居民對溪水汙染的集體關注。透過訪調過程中個別居民經驗與觀察，如皮膚因接觸溪水而有不良反應、魚類翻肚等，拼湊出地方用水習慣集體改變的圖像。一方面，工作隊成員與地方居民積極與一些獨立研究人員接觸，了解霄裡溪水質情況。另一方面，也與地方居民及公益律師合作，撰寫刑事與行政訴訟狀。
民間的證據調查行動促使公部門積極回應。環保署97年10月15至22日對霄裡溪流域172口井水進行水質調查，井水中測出19項重金屬，其中發現有鎵、鉈、鉬、銦四種非飲用水管制項目，鎵、鉈含量因低於偵測極限值而未檢出，當時未列管的「鉬」檢出68件（濃度分佈在0.1～5.39ug/L）、「銦」檢出69件（濃度分佈在0.102～1.25ug/L），而一些水體樣本也檢驗出管制項目中的錳、鐵超標。由於當時社會正關注三聚氰胺毒奶粉事件，為避免調查結果引起更大社會壓力，環保署自2008年10月23日起，以運水車逐戶送自來水，供附近井水用戶使用。
科學檢測指證歷歷，政府一方面要求民眾暫時禁止直接飲用霄裡溪的水，以及水公司將取水口上移來規避風險，另一方面要求廠商「儘速改善」；環保機關信誓旦旦強調加強檢測9，要求友達華映改變排水口位置。2009年間環保署針對霄裡溪廢水問題召開會議多次10， 但對於「停工、減產、減少污染量值、撤銷排放許可、立即供應乾淨水源給當地居民」等措施卻未觸及11， 污染廢水仍持續排放12， 各種會議結束後，環保署根據水質監測中測到的稀有元素，增列了銦與鉬的管制，並於是年12月宣稱，「環保機關已完成調查檢測，確認水井水質均在飲用水標準之安全範圍內，沒有健康風險之虞。原井水用戶可繼續使用井水作為飲用、漱洗及炊煮用水」。
地方居民與環保團體陳情監察院，針對桃園縣環保局核發排放許可證缺失以及第二河川局監督不周究責，提出行政訴願，要求撤銷華映與友達的排放許可證。2008年12月3日，監察院糾正桃園縣政府與經濟部水利署，認為桃園縣環保局怠未詳查兩廠的環境影響評估審查結論，擅予核准兩廠廢水排入自來水取水井上游，顯有明顯違失；而經濟部早於民國2000年1月4日公告霄裡溪為中央主管的河川，但水利署第二河川局未依法巡查。但行政訴願部分卻被環保署駁回，其認為，淨水廠主要取水於鳳山溪13， 並無違反環評結論。但答辯書中也承認，土堤遇溪水暴漲可能有溢流情形，影響飲用水取水，因而依環評法18條規定，要求兩家公司提出環境影響調查報告書。
在兩家公司進行環境影響調查報告的同時，在地居民與環保團體也自力救濟的提出科學證據，要求環保署與企業進行進一步的檢測調查，希望環保署可以正視高科技廢水汙染問題，要求工廠停止排放廢水。民間團體提出國立清華大學於2007年完成的「龍潭三和村排放水流經農地之土壤暨底泥採樣調查報告」，其以特定類別的污染物檢測，在出水口下游的土壤中測出氟離子與磷酸根離子14，以及銦（In）與鎢（W）離子15， 證明霄裡溪沿岸土壤污染與高科技產業廢水排放之間的相關性。
政府管制失效與制度縱容
環保署舉行改善對策審查會，兩個公司提議希望將廢水改排到桃園縣境內的老街溪（一條已被劃為排水渠道，承受大量污染的溝渠）。2009年5月13日，環評第177次大會通過建議改排案，但龍潭鄉長隨後在有線電視登廣告，反對工業廢水毒害家園；桃園縣府也召開專家會議，從影響灌溉範圍的環境面、民眾抗爭的社會面、經濟面、工程技術和法規面等五個面向進行兩階段的審查，最後以兩家廠商資料不足退件，拒絕環評大會決議的改排建議案。
2011年1月11日新竹縣民至環保署表達不滿，環保署隨後發文要求桃園縣府「應於一個月內依環評結論核發二廠之排放許可」，並表示「若縣府踰越裁量刻意退件刁難或差別待遇，環保署將依法代行」。但桃園縣長於期限屆滿後，偕同立委拜會行政院長，施壓要求環保署不得強制代為執行。環保署則立即澄清在環評未變更之前，桃園縣府仍應依環評結論審查變更二廠之放流水改排許可證。
2012年2月20日友達排放許可到期，桃縣政府以友達新送排放口變更環差為由，繼續展延排放許可。環保署先發佈新聞稿撤銷桃園縣政府先前展延的排放許可，後以經濟部已計畫遷移霄裡溪飲用水取水口為由，認為「因經濟部已表明霄裡溪將不再為飲用水源…已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更」16， 同意桃園縣政府繼續核發友達華映排放許可，廢水得以繼續排放（程序請見圖一）。用經濟部公文否認霄裡溪的飲用取水功能，地球公民基金會即指責，此舉不僅意圖使霄裡溪廢水排放就地合法，還可能打開未來污染排放的大門。
就在民間團體與地方居民不斷抗議下，友達於2013年表示，已經研發出廢水全回收的技術設備，預計兩年的作業時間，達到霄裡溪廢水零排放的目標。這個提案於2013年底經由環評程序確認，兩家廠商必須於2015年底執行廢水零排放計畫。
是遲來的環境正義 還是企業社會責任？
2015年12月30日，華映與友達舉行了廢水管的封管儀式，長達16年的霄裡溪污染歹戲算是暫告一段落。但已被污染的霄裡溪，能回復到有蝦、有魚、可以玩耍戲水的清淨溪流嗎？社區居民與民間團體皆認為，停排廢水應只是霄裡溪復育的起點。過去政府總以合乎放流水標準許可廠商的廢水排放，卻從不檢討這樣的標準合不合理，居民卑微的要求是希望看到河川生態恢復，還給人民霄裡溪原貌。
就在政府與企業大肆宣告廢水零排放所展現的企業社會責任，我們尚未看到廠商對於受損的霄裡溪生態提出任何復育與重建計畫。坦白說，不把環境成本外部化是國際上對於企業社會責任最基本的要求，一旦造成環境損害，與電子供應鏈相關的環境行為準則，都要求企業應該負起對受害社區與環境的賠償修復責任。由全球電子業大廠所組成的電子行業公民聯盟（Electronics Industry Citizenship Coalition, EICC）與蘋果（Apple），都制訂了供應商行為準則，要求供應商必須保障「社區知情權」、「民眾參與」、「勞工的健康安全」、「完善化學品管理」與「緊急應變措施」。而獲得全球40個國家、超過200個勞工、環境、公共健康與社區的組織共同聯署支持（連署網站：http://bit.ly/1baPEHs）的《對全球電子業的挑戰》，為聯合國設置的國際化學品管理會議(The Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM)所採納（http://bit.ly/1RNGmnq），這份《挑戰》聲明也特別強調企業對受害社區與環境的賠償修復責任。
換言之，企業若是要履行企業社會責任，就應出資進行居民健康調查、健康風險評估與生態復育，擔負起對受害社區與環境的賠償修復之責。此外，霄裡溪的悲歌所激發出企業在環保節水上的研發能力，更應擴及其他高科技製造廠區，讓台灣電子製造全面進入污染零排放、社區無風險的進步時代。這需要政府制度上的引導與調整，以及人民嚴格的監督。唯有如此，企業社會責任才可能成為這個遲來環境正義的正面註記。
參考文獻：
- 劉愛生，〈偷排廢水汙染霄裡溪？華映否認〉，《聯合報》，2006.05.12，C1版。
- 2008年「新竹農田水利會進行霄裡溪主要污染源採樣與檢驗工作」成果報告。
- 詳見公共電視「我們的島」，〈還我清淨霄裡溪〉，2008.07.11，第462集。
- 根據公視記者追蹤報導，新竹農田水利會不斷發文給環保署和新竹縣、桃園縣的環保局，反應廢水造成灌溉水不符合標準的問題，由於水利會只能舉發，不能開罰，只能無奈地表示政府對農業生產危害並沒有重視。詳見公共電視「我們的島」，〈還我清淨霄裡溪〉，2008.07.11，第462集。
- 依水污染防治法第六條第一項規定訂地面水體分類及水質標準。陸域地面水體依其用途分為甲、乙、丙、丁、戊五類：一、甲類：適用於一級公共用水、游泳、乙類、丙類、丁類及戊類。二、乙類：適用於二級公共用水、一級水產用水、丙類、丁類及戊類。三、丙類：適用於三級公共用水、二級水產用水、一級工業用水、丁類及戊類。四、丁類：適用於三級公共用水、灌溉用水、二級工業用水及環境保育。五、 戊類：適用於三級公共用水、環境保育最低標準。
- 參見環保署2008年3月5日河川水體水區劃定檢討結果
- 請見新竹縣環保局河川水質監測結果(96年第4季)
- 公共電視「我們的島」，〈還我清淨霄裡溪〉，2008.07.11，第462集。
- 〈霄裡溪疑遭汙染 農民帶米陳情〉，2006.05.19。
- 包括2月與3月召開2場「面板業放流水對霄裡溪沿岸民眾使用地下水健康風險評估專家會議」，以及2009年7月及9月召開2場「飲用水質標準增列銦、鉬之專家諮詢會議」，隨後並於2009年11月26日宣布開始管制銦與鉬（70 ug/L）。
- 措辭較為強烈的會議紀錄，只出現在2008年2月26日「霄裡溪上游華映有限公司及友達光電兩大廠將廢〈污〉水排放污染下游」案公聽會結論，台灣自來水公司第三區管理處要求兩家廠商在未提出改善計畫前，「將生產線減量、擴廠計劃暫停」，並應「提出設置排水專管，改排至桃園縣老街溪」。
- 2008年5月12日行政院環境保護署「華映、友達污染霄裡溪」案臨時會議會議記錄。
- 以暗管及明渠取用未混合霄裡溪的鳳山溪水，取水明渠並以土提隔離霄裡溪。
- 此二種陰離子主要為晶片清洗、去光阻、蝕刻過程等程序的副產品。
- 主要來自液晶顯示器的透明電極與研磨、清洗單晶圓的製程。
- 詳見：http://www.cet-taiwan.org/info/news/1565
