氣候變遷驅動下臺灣能源轉型挑戰系列文章（三）

　　面對全球的減碳、產業轉型、空污治理轉型三螺旋運動，台灣能源轉型的困境與挑戰必須放在兩個重要面向來思考：第一為價值導向，我們需要重新建構台灣未來經濟社會的價值方向；第二為我們需要審視能源轉型的結構困境。以下將就分別討論。

二、能源轉型的結構困境

（一）高碳社會結構

　　臺灣近20年來CO₂排放量增加為116%到137%之間，年平均成長率超過4.9%。2008年臺灣CO₂排放量為252百萬公噸，佔全球1%。同年人均排放量達11噸CO₂，佔第十八名。2010年CO₂人均排放量升高至11.53噸，排名更提昇至全球第十六名，而在五百萬人口以上國家臺灣更名列第六，以人口一千萬以上國家而言，臺灣排名第八位。而最新的數據顯示，2014年CO₂人均排放量升高至10.95噸，同樣在一千萬人口以上國家臺灣名列第八(IEA, 2014)。事實上，臺灣在全球為中型經濟體，雖然不屬於聯合國的一員，但高額的碳排放將成為國際綠色公約制裁的對象。1994年大西洋鮪魚公約對臺灣的制裁即是事實。

　　然而，近十多年來臺灣政府核定的重大開發計畫，似乎與上述的國際碳排制裁脫鉤，毫無視於2010年聯合國氣候變遷大會(COP16)針對新興工業國家需承受「共同但差異」碳排減量責任，仍然持續鼓勵耗能產業 (Chou & Liou, 2012)以及效率較低、以火力為主的能源發電類型。

　　從另一個角度來看，雖然政府部門已經意識到臺灣需要從過去的褐色經濟轉向綠色經濟，行政院經建會並在Rio+20會議之後成立綠色經濟推動小組(劉兆漢，2012)；但此種規範性的宣示並不足以掌握與確實實踐臺灣的低碳能源轉型。要瞭解過去以來臺灣整體轉型的怠惰，包括政府治理轉型怠惰、產業轉型怠惰與社會轉型怠惰，我們需要重構能源轉型本質上的跨科際複雜問題的解釋藍圖(explaining roadmap)：亦即過去種種單向的經濟與產業模型分析，由於受限於視野與政治決策，缺乏跳脫典範的思維。

（二）轉型怠惰的哀愁：超低的再生能源比例

　　即使能源四法中《能源管理法》於2009年修訂朝向能源效率、2009年6月通過《再生能源發展條例》，五、六年來整體看來仍然未見到臺灣能源轉型的驅動之一，即再生能源的大幅增長。臺灣再生能源的發展起步已經比其他國家晚約十到十五年以上，然而，政策目標模糊與深陷在核電迷思，更加遲緩能源轉型的變革，此種核電優位的邏輯，掩蓋了火力發電結構的調整，並阻撓了再生能源發展的進程與速度，完全與國際的發展脫鉤。

　　事實上，由於全球暖化與國際綠色公約的壓力，許多國家早已調整能源發展的結構，一方面調整火力發電燃煤與燃氣配比，或致力提升火力發電效率與技術以降低排碳與污染；另一方面並擬定階段性策略、配套管制規則與誘因，迅速提升再生能源的比例。即使，維持核電比例做為國家能源結構的主要國家，也都同時進行上述兩個重要的能源轉型措施，而毫不荒廢面對全球低碳經濟與社會體系全面變革的能源轉型發展。甚且，在311福島核災事變後，由於核電與核廢料的成本被重新估算，各國亦有降低核電比例的做法，如法國。

　　從路徑依賴的角度來分析，無論在價值、認知、行政與技術本位上，近十於年來政府與民間身陷在核電迷思的攻防，嚴重的阻礙臺灣能源轉型的變動。於是，至今超低比例的再生能源發電佔比、遲緩變革的火力發電結構，以及無能力解決核廢料去處的核電經營，反而自我牢籠式的主張我國發展再生能源或轉換火力發電結構的高困難性，完全無視於全球氣候變遷與國際在能源、低碳社會的快速發展趨勢。

　　而這些意識型態、認知、政府行政上的障礙與錯誤的技術思維不改變，我國能源轉型不可能成功。

　　當然，發展再生能源或調整火力發電結構，在世界各國都面臨一定的挑戰與轉折後，逐步奠定基礎並階段性的邁開步伐大力發展，唯有國家需訂定明確的能源政策與目標。這個各國的發展經驗值得我們深思，尤其在臺灣，最大的危機除了欠缺清晰與階段性調整的能源政策之外，也面對社會信任的困境，亟需突破。

　　從數字來看臺灣能源轉型的嚴重遲滯與怠惰，我國再生能源發展遠遠落後於全球主要工業國家。從圖1-1可見，在2012年、2013年、2014年主要工業國家再生能源佔全國發電比迅速成長，美國從13%成長至14%、英國從13%成長至20%、德國從24.79%成長至 28.29%；在東亞，中國從20%成長至23%、日本從13%成長至15%，反觀臺灣近三年仍然原地踏步（參見圖1-2），一直停留在5%毫無進步，比較2013年與2014年甚至退步。而拉長十年期來看，臺灣從2001至2014年再生能源佔全國發電量比例一直在3%至4%上下擺動；更令人驚訝的是，一旦扣除慣常水力，這十出頭年來，再生能源佔全國發電比只有進步約1%。

　　任何說法，都無法掩蓋臺灣嚴重的能源轉型怠惰事實！

圖1-1：全球主要國家再生能源佔全國發電量比
資料來源：IEA （2015）

圖1-2歷年臺灣再生能源佔全國發電量比
資料來源：能源局（2015）。作者製表

（三）沒有藍天：空污PM_2.5、運輸、禁燒生煤衝突

　　基本上，臺灣社會目前在上述國際的減碳、國內的PM_2.5空污運動、以及全球朝向綠色、低碳經濟趨勢等壓力之下，能源轉型已經被迫啟動。

　　由於產業與能源轉型的遲滯，現實上造成臺灣主要地區空氣污染嚴重，各地全年PM_2.5懸浮微粒污染皆超過WHO年平均值15(2014年12月）微克/立方公尺的安全值。尤其臺灣中部與南部火力發電與耗能產業的空污擴散效應，已經擴散到各地甚至到非工業鄉鎮（如竹山、埔里）；而各種健康效應科學證據也逐步指向空污因素（2016年臺灣十大死亡因子統計）。隨著WHO於2013年宣告PM_2.5為重要致癌因子，國內外相關的PM_2.5風險報導強化，自2010年國光石化運動後以來，PM_2.5空污風險運動逐步在2015年中推向高點。除了中部六縣市長聯合簽署禁燒石油焦與生煤引發中央與地方能源治理的衝突外，各地區由民間推動紛紛成立空氣污染防治委員會。明顯的，能源轉型已經從過去環境、公民團體對抗大型耗能、高碳、污染的產業開發類型，轉向民眾關懷、為下一代健康（環境世代正義）的中產階級運動。

　　尤其2015年底COP21決議世界各國應逐年降低與終止對化石燃料的補貼、2015年5月中部六縣市長聯合簽署的禁燒石油焦、生煤及各地的反空污運動，以及各國競相衝高再生能源比例、新能源產業（如電動車），使得政府、產業、公民社會、學界、社會大眾面臨新的能源生產、效能、治理與管制的挑戰。

　　當PM_2.5空污風險意識受到民眾高度的重視並逐步轉化為中產階級運動，已經成為新的風險政治壓力，需要全盤與創新的能源治理思維。尤其，當各地的反空污團體將抑止空污的壓力點集中在以燃燒生煤的火力發電上，政府更應迅速的盤點與調整能源排碳、空污與產業轉型的路徑與資料，提出積極的治理方針。

　　從風險治理的角度來看，整個國家與社會需要釐清PM_2.5空污的來源，亦即，根本地進行風險評估探究空污來自各地火力發電廠、耗能與污染廠場、移動性污染源（運輸）與日常污染源（包括家戶、廟宇等），並且全盤的評估各區域跨界的空氣污染對民眾健康之損害。以此基礎與廣泛的風險評估數據，來做為政府治理的重要依據；然而，根據瞭解，直至目前我國各個管制部會仍然高度欠缺這些系統性地的分析與彙整的資料。嚴重欠缺「該做而未做的科學」(undone science)也明顯地顯示政府治理的怠惰。

　　而另一方面，系統性的風險評估需要與對民眾的風險溝通同時進行。世界衛生組織(WHO, 2012)指出，透過與各利害關係人互動、循環式的風險溝通，將能使得風險評估的範圍與資料更為完整，並能擬定適度之預防性管制策略，而提高利害關係人（包括產業、NGO與民眾）對風險管制的接受度。

　　此種三贏的風險治理正是臺灣一直以來所嚴重欠缺的。相對的，我們看到欠缺全盤的風險溝通與該做而未做的風險評估基礎，使得各界持續陷入混亂的交相指責；發電業者叫冤，或輿論批評社會理盲而濫情，都是長期以來臺灣缺乏清晰的風險治理典範與方法架構，而停留在舊式的褐色經濟典範下的混戰。

　　事實上，這些長期以來國家與社會陷入漩渦而無法自拔的情景，不僅僅牽涉到政府長期的能源補貼與經濟發展模式，同時在決策模式上，由上而下的專家政治也受到公民社會的挑戰，而轉向能源民主的呼聲越來越強。

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參考文獻：

1. 1. 1. 能源局，2015，《民國103年能源統計年報》。臺北：經濟部能源局。
      2. 劉兆漢，2012，〈如何推動台灣永續發展〉。第九次全國科學技術會議，臺北：國科會。
      3. Chou, Kuei Tien & Hwa Meei Liou, 2012, "Analysis on Energy Intensive Industries under Taiwan's Climate Change Policy," Renewable and Sustainable Energy Reviews 16 (5): 2631-2642.
      4. International Energy Agency (IEA), 2014, CO2 Emissions from fuel combustion. Paris: International Energy Agency.
      5. International Energy Agency (IEA), 2015, Key World Energy STATISTICS, https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/KeyWorld_Statistics_2015.pdf
      6. WHO, 2012, "Electromagnetic fields and public health: mobile phones." Available at: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs193/en/index.html. Accessed April 1, 2012. (Accessed April 1, 2012).