文／張四立 國立台北大學 自然資源與環境管理研究所 終身特聘教授 

壹、緒論

　　為因應2015年底於法國巴黎召開的「聯合國氣候變化綱要公約」 (UNFCCC)第21屆會員國大會(COP 21)的全球溫室氣體減量行動，台灣於2015年9月17日，發布「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contribution，INDC)，宣誓其將致力承擔共同但差別的溫室氣體減量責任之決心。具體而言，台灣所承諾的部門別減量目標，為2030年溫室氣體排放量相較於BAU (business as usual)情境減量50%（約當214百萬公噸二氧化碳當量），此一目標，低於2000年排放量水準，相當於2005年排放量再減20%，以此作為達成「溫室氣體減量及管理法」2050年降至2005年排放量50%以下的階段性目標。

　　根據環保署2016年發布之「2015年溫室氣體清冊報告」(環保署，2016)，2013年二氧化碳為臺灣溫室氣體排放的主要來源，總量為269,627千公噸二氧化碳當量（不包括二氧化碳吸收量），占總溫室氣體排放量的94.77%，其中屬於燃料燃燒的二氧化碳排放量，2013年為249,108千公噸二氧化碳，又以公用與自用電能及熱能製造業(包括發電廠與汽電共生廠)的占比最高，達2013年能源產業燃料燃燒二氧化碳排放量(160,239千公噸二氧化碳)占比的90.25%(見圖1)。在此情況下，電力部門的順利低碳轉型，將攸關台灣溫室氣體減量目標的達成，以此觀之，電力部門實居台灣整體能源結構低碳轉型的關鍵地位。本文即基於此一前提，針對電力部門的低碳轉型所可能面對的風險與因應做法，進行討論。

圖1：2013年台灣各類溫室氣體排放占比(CO2排放占比按部門別分)

資料來源：1.環境保護署，『2015年國家溫室氣體清冊報告』；2.作者彙整並繪圖。

貳、台灣的再生能源發展目標

　　台灣的再生能源發展策略的推動，始於2009年7月8日公布實施的「再生能源發展條例」，政府據以訂定再生能源設置目標，作為各類再生能源發電技術發展期程的遵行方向，其中並經四次修正，由2010年訂定之2030年總裝置容量10,858 MW，經2011年修正提升至12,502 MW，2014年進一步提高到13,750 MW，總計目標提升26.6％；至2015年，經濟部經檢討後，進一步將太陽光電的2030年目標量由6,200 MW提高至8,700 MW，離岸風力發電目標量由3,000 MW提高至4,000 MW，據此，2030年的再生能源發電總裝置容量目標，擴大至17,250 MW，此一目標與2010年相比，擴增達1.5倍。今(2016)年5月的政黨輪替，新政府為推動2025年達成非核家園目標，考量以再生能源彌補核能發電缺口，規劃將再生能源占總發電量的比例，設定為20%，據此進一步提升2020年及2025年之太陽光電與離岸風力發電的裝置容量與發電量目標，同時新增燃料電池的分年發電目標，其中太陽光電的裝置容量，設定為2025前達20,000 MW，離岸風力的裝置容量則預計於2025年達到3000 MW以上。總計再生能源於2025年的總裝置容量，達27,423 MW，發電量為515億度。最新之再生能源分年裝置容量及發電量目標，如表1。

表1 各類再生能源推廣目標

註1: 國家發展委員會，『綠能政策目標、未來規劃及執行現況』，立法院第九屆第一會期，經濟委員會第24次全體委員會議，書面報告。
註2: 經濟部能源局，『我國再生能源發展政策』，2016年1月8日，簡報資料。

資料來源：本研究整理。

　　上述的再生能源推廣目標，乃以發電為主，並可進一步將再生能源的種類區分為變異性再生能源(variable renewables，如風力、太陽能)及非變異性再生能源(non-variable renewables，如地熱、生質能)。就台灣的推廣目標觀之，變異性再生能源發電量佔總再生能源發電量及總電力系統發電量的比例，2025年將分別達76%及15%以上，隨著變異性再生能源佔比的逐漸增加，對電力系統的調度與管理，將有不同的衝擊(見圖2)，有賴技術面、市場面及法規面的更新與協調，妥為因應，方能確保整體電力系統供應的穩定與安全。而再生能源發電在不同的規劃與設置階段，所面臨的風險與挑戰亦有不同，有必要進行釐清，事先妥為因應，以利電力系統低碳轉型的順利推動。

圖2 變異性再生能源佔比變化之淨負載變化

資料來源：IEA (2016),  p. 30.

參、再生能源發展的風險與管理策略

　　以再生能源發電為主軸的電力部門低碳轉型計畫，具資本密集、技術密集的特性，除須評估相關經濟及技術之可行性外，亦須掌握不同開發階段(包括規劃、施工興建、營運三階段)計畫暴露風險的類別，俾利進行風險評估及管理。

一、規劃階段風險類別與風險管理

(一)、風險類別

1. 1. 社會接受度風險：涉及鄰避設施遭到社區民眾排斥的風險。
   2. 行政前置作業風險：涉及各類政府許可的申辦時效風險，舉例而言，離岸風力開發計畫，可能因為經驗、技術的欠缺，環評制度的核可，或與其他海洋使用行為(例如漁業、海洋生態、礦業探採、海運航道)衝突與溝通不足，以致計畫時程延宕。

(二)、風險管理

1. 1. 社會接受度的風險管理策略，應將焦點置於利害關係人的決策參與程序與管道，提供資訊分享及意見表達平台，或由公部門擔任聯合開發單位，例如法國與荷蘭的離岸風力開發計畫，乃由政府規劃風場，負責環境影響評估及空間規劃相關許可，以競標制選擇投資廠商。另丹麥則以輸電系統操作機構(TSO)負責環境影響評估之相關作業，上述做法，可有效降低及分擔社會接受風險。
   2. 行政風險的高低與各級政府行政系統之結構與品質間，具高度相關性，不同主管機關間的分工應明確，建立統一窗口，申請資料的資訊共享，取消重疊的許可證申請，並提供明確的政策(如國土規劃、環境影響評估)指導原則。

二、施工階段風險類別與風險管理
(一)、風險類別

1. 1. 財務風險：此一階段之財務風險，包括資本市場貸款條件、投資報酬率要求等。
   2. 技術、管理風險：指專業知識、經驗及技術能力的成熟度。

(二)、風險管理

1. • 針對技術與管理風險的管理，可針對接受政府補助之新興或創新技術，建立績效表現與風險事件的登錄平台，強制登錄，以建立系統性資料庫，增加資訊透明度，分享優良案例、以加速技術之學習曲線。

三、營運階段風險類別與風險管理
(一)、風險類別

1. 1. 政策設計風險：再生能源若與傳統能源間，存在市場競爭的成本差距，則需要政府政策的介入，以提高再生能源投資誘因，並減緩投資風險。但是不當的政策設計，可能增加再生能源營運階段的不確定性，或者因忽略重要影響收入參數(如再生能源資源狀況、需求及價格的變動等)，未完整計入收入風險，以致影響政策的有效性。
   2. 市場設計與管制風險：包括政府的能源政策、能源產業管制政策、自由化市場設計及解除管制的作法等，將決定再生能源是否可以在公平、無歧視的條件下進入市場。

(二)、風險管理

1. 1. 針對政策設計風險的管理，相關措施包括(1).以差別購電契約(contracts for difference)取代自由電業市場電價之固定貼水制度(fixed premium systems，即以固定費率，補足再生能源發電成本與市場電價的差額)，以降低收入風險；(2).設計公平合理的競標制度，以降低計畫違約風險；(3).針對設定補助金額或數量(例如總負載時數)上限的再生能源，對於超出的金額或負載時數，可容許儲存至下一補助期間使用，以增加彈性，並提高誘因。
   2. 針對市場設計與管制風險，應(1).消除市場進出障礙，俾容許市場自由進出，已逐步建構具競爭機制的市場秩序；(2).對於非歸咎再生能源發電業者的電力調度上網限制，提供補償，以減緩投資者的收入風險；(3).可仿效德國做法，導入公正的第三方，負責調處市場運作的爭端，並可主動提供法規命令的解釋、諮詢意見或仲裁。

四、跨階段之風險類別與風險管理
(一)、風險類別
　　再生能源投資開發計畫，在規劃、興建及營運階段，均可能會面對的風險，包括：

1. 1. 財務風險：此階段的財務風險，主要指政府提供的財務支援措施，包括設備補助、優惠貸款(soft loan)、躉購費率等措施，可能因政策、市場、經濟及財政狀況而變動，因此影響計畫之財務可行性評估結果。
   2. 電網聯網風險：包括電網聯網權利、併網技術條件、與成本之風險。

(二)、風險管理

1. 1. 政府政策對於財務風險的降低，有一定的貢獻，包括應用或成立政府基金，參與資本市場的運作，或提供貸款的信用擔保。此外，可以針對銀行貸款部門提供相關教育訓練或政策與技術資訊，以改善再生能源計畫在資本市場的財務風險認知。
   2. 針對電網聯網權的取得，政府及管制機構必須提供明確、客觀且公正的電網擴充計畫及併網作業程序、以及權利受損情況(如調度受到限制、延誤或干擾)的法律責任與損害賠償規則。

肆、結論

　　推動能源部門去碳化，需要時間，無法一蹴可及，主要原因有三：

1. 1. 利弊銷抵關係：能源政策與投資決策，必須考量多面向的利弊銷抵關係，在追求能源永續發展的同時，亦須兼顧能源成本的上漲對價格可負擔性的衝擊，以及能源供應的穩定、可靠與安全議題。
   2. 規模與時間落差：能源設施具資本密集與技術密集特性，運作期間的生命週期長，往往延續數十年，國際能源總署(IEA, 2014)報告指出，2030年的能源部門溫室氣體排放量，約有80%源自既有的設施，因此乃被現行的能源資本存量所鎖定(lock-in)。
   3. 創新速度：能源技術的研發到大規模應用，往往需要數十年，進一步鞏固既存的燃料與技術更具市場支配性。雖然目前低碳技術的創新與佈建速度已有增加，但整體能源系統的低碳化，無可避免地仍將會是一長期轉換的過程。

　　台灣的再生能源設置及推廣目標，迭經變動，特別是屬於變異性再生能源的太陽光電及風力發電，其裝置容量及發電量的規劃目標，不斷提高，顯示其在我國電力系統低碳轉型過程中，所佔地位之重要性。如何確保各階段目標的順利落實，透過技術、法規政策及市場運作機制間之整合規劃，並強化彼此之協調一致，乃是現階段政策執行的重點。

參考文獻

1. 行政院環境保護署，『「國家自定預期貢獻」(INDC)(核定本)』(下載日期：2016/7/26)
2. 行政院環保署，2015年中華民國國家溫室氣體清冊報告，2016年2月(下載日期：2016年7月26日)
3. IEA, 2014, Energy Technology Perspectives 2014: Harnessing Electricity's Potential, OECD/IEA, Paris.
4. IEA, 2016, Re-powering Markets: Market design and regulation during the transition to low-carbon power systems, OECD/IEA, Paris.