時間：2019年11月12日（二）09:10-17:00
議程一、能源治理革新
由臺灣大學風險社會與政策研究中心（下稱臺大風險中心）主辦「鉅變臺灣：啟動長期能源轉型」論壇，在專題演講後的第一個場次主題為「能源治理革新」。主持人為臺灣大學公共衛生學院詹長權院長，發表人為臺灣大學風險社會與政策研究中心張國暉主任，邀請台北大學自然資源管理研究所李堅明教授以及綠色公民行動聯盟賴偉傑理事擔任與談人。
首先，張國暉主任先就臺大風險中心《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型》這份關鍵報告中的六個政策建議，指出追求長期的能源轉型，策略上有其優先順序，所以特別先以「能源治理革新」為題報告有關「參與式能源治理」和「地方能源治理」中的關鍵訊息。張國暉指出在今日的多元治理之挑戰下，政府不是治理中唯一的角色，政府所面臨的問題也不單單只靠政府改革就能解決，因此需要多元角色的參與。開啟多元治理的第一步，就需要理解治理的對象。因此以臺大風險中心去年所做的問卷調查結果，說明目前民眾如何感知能源轉型。
首先，從調查結果中，可以得見儘管臺灣民眾對於能源政策的關心程度很高，但近幾年來包含臺大風險中心及其它智庫的調查，都顯示大眾一直誤以為核能是臺灣最主要的發電方式，同時也對目前政府的綠能發展目標並不清楚。大眾似乎很關心但不瞭解。透過進一步的交叉分析，張國暉指出其實大部份民眾是願意改變的，問題是願意改變的幅度。交叉分析顯示知識程度越高、對能源政策了解越多、知道主要發電方式的人願意改變。然而進一步從參與活動和接收資訊面來看，大眾不太願意多付出去參加活動，並且在取得資訊也選擇最不用付出成本的方式，例如看電視。張主任指出，參與式能源治理中的一環，便是試著弭平大眾願意改變而不願意參與之間的鴻溝。
其次，參與式能源治理所關注的另一個面向是政府與民眾間的互動。從調查上顯示，即便地方政府舉辦能源相關活動邀請大眾，參加過的人數只有8.6%。在民眾對政府強化與推動策略的態度上，儘管大眾意願依然不高，但對於參與提案和補助策略仍有20%左右的人有興趣，這是有潛力開發的。張國暉從大眾感興趣的策略中，特別指出節電和訂定產業管制標準這兩點。他認為大眾對於省錢有興趣理所當然，但是人們也對於管制產業造成的空污、管制產業浪費電的情形也會有興趣，這也是參與式能源治理可能的突破方向。
在說明對於民眾如何理解能源轉型的調查結果後，張國暉進一步說明參與式能源治理須注重常設的溝通管道、公務員的培力和跨部會整合。
圖1：什麼是參與式治理革新
張國暉以圖1為例指出，圖1中有4種人，分別是帶動能源轉型的推力和拉力。在右上方的NGO或公民團體以及公務員，是在拉動能源轉型。而要促使左下方的專家和利害關係人推動能源轉型，就需要建立政府與公民之間的溝通管道。而《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型》報告的關鍵就在於建議的實踐上可長可久、常態和常設的管道，今年討論與設定管控機制，明年就繼續討論和觀察情形。
第二，則是對公務員的培力和跨部會整合的建議。張國暉認為，其實很多公務員有新創的想法，需要有實踐的空間和首長的支持，來做跳脫日常行政外的事務。他以臺大風險中心今年（2019）新書《日常生活中的能源革命》中的新北市政府公務員為例，說明他們如何落實他們新創的作法。其次，他認為跨部會整合的一個關鍵在於政策目標設定背後的思維。他呼應上午場周桂田教授所提出的氣候變遷內閣的概念，這樣的內閣在思考軌道政策時，不應僅僅看見經濟效益而推動政策，而是在有氣候的思維、有能源轉型的思維下，才推動軌道的政策。
從國際上的參與式治理案例檢視，張國暉提出從國家和都市面向的兩點觀察。首先是在國家面以英國為例，它有常設機構、法定程序來落實管控、監督、執行。在都市面向，張主任認為都市層級能夠實踐的事務可能遠超我們的想像。以比利時的根特為例，他們發起刊物來說明如何轉型並交換資訊，使得眾可以互相分享和學習，這也是可長可久的做法。
透過以上的回顧，張國暉指出目前的參與式治理在平台上尚有幾個挑戰。一是大眾的素養仍然有待提升。二是在現行的參與管道上，儘管如能源轉型白皮書的推動上好像與大眾有有互動，但重點仍在需要可長可久的常設機制。第三便是到目前為止仍然沒有社會學習的平台。但張國暉也提出也許需要從另外一個角度思考，民眾和政府之間的互動活絡程度可能不如民眾與民眾之間彼此交流的程度。因此，社會學習平台的意思是不同民眾的執行與成功方案，能在其中轉為可以互相分享的訣竅。第四則是跨部會整合不足，這是長期的問題，並且持續傾向以先射箭再畫靶的形式，最終是跨部會配合而非整合。
他以臺大風險中心團隊所思考的參與式治理革新來看，不同部會之間就像齒輪一樣，不能只有一個在轉動，否則最主要的那個齒輪不轉，其他的便不動。特別是當前能源政策令許多人擔心的一點，是政黨輪替造成主要齒輪被停下。臺大風險中心團隊提出參與式治理，是希望各部門有如好幾個齒輪一同轉動，即便是其中之一暫時停下，整個能源轉型也不會停擺。另外，在這個過程中也不應該忽略社會的能動性，特別是社會方案比起技術方案，對於治理能源轉型與氣候變遷可能更加有效。他緊接著提出參與式治理革新的5項核心策略，建立明晰轉型治理體系、厚實能源素養、推動轉型研究智庫、建立規範及以參與機制、促進能源轉型主流化。透過以上策略，希望體制內具有容許新創的機制，並且促使教育體系、轉型研究的智庫和大學共同合作來提升能源素養。關鍵政府是應該要透過投入資源和建立制度，來營造出創新的相關規範與參與機制環境。
下一點，張國暉指出城市有需求、有彈性、有空間和有能力去實踐能源治理。他舉出目前全世界有一半的人住在都市，2050年會高達70%；而目前絕大部分的溫室氣體排放有70%以上也來自於都市，能源耗用也有60%來自都市。只要城市進行靈活治理，可能可以突破國家治理時常前後不一、無法下決心等限制。
張國暉以日本和歐洲市長盟約為例。日本許多的挑戰包含能源面都與臺灣相近，在福島事件後，日本已做出蠻大的改變。他們面臨的問題跟我們很像，其中便是地方不太願意或者地方不知道如何行動。因此，日本政府設立地方創生的法制，並且撥出預算，讓地方政府可以在同一個方向上沒有條件地自由發揮。就張主任對日本的觀察，當地方政府有更多權限、有更多平台運作時的情況是蠻活絡與積極的。這是臺灣可能可參考的對象。
歐洲市長盟約也說明城市與城市之間的互相學習與競爭有助於地方能源治理。張國暉指出歐洲大概有8800個城市加入此盟約，涵蓋人口數大約佔歐洲一半。而城市間的社會學習非常有效，因為有制度、有領導人和預算等。張國暉表示這樣的盟約使得本來在地方能源治理上已經很好的城市越來越強，而不熟悉的後進者也能透過後起優勢來學習其它城市的方案。他認為臺灣應該效法這一點，我們的都市應該也能形成盟約，彼此互相學習。回應參與式能源治理中的眾多齒輪的示意圖（圖2），其中兩個大的齒輪是地方政府，也就是說地方政府作為轉動能源型的齒輪之能動性可能比中央政府還要強。
圖2：參與式治理中的各行動者關係示意圖
儘管如此，張國暉根據臺大風險中心團隊的實地研究，仍舉出目前在地方能源治理上仍有四個面向的挑戰，包括地方能源治理權責不足、政策重視程度端賴首長認知、欠缺治理資源、欠缺運用資料創新基礎環境等。對應參與式能源治理中的拉力和推力，他從實際上指出地方政府各局處都在推動的現況有時是把業務往外推，這背後的意涵是沒有資源、沒有人力、沒有預算。他緊接著提出強健地方能源治理政策組合的4個核心策略，包括賦能地方政府、激發創新策略、重塑地方能源意識、建立長期規劃能力。他仍以日本為例，指出應透過法治和預算來賦能地方政府，並且在地方上有專責單位或人員常駐研究、推廣和實驗來激發創新策略，透過這些措施來重塑地方能源治理。在TWiT報告中的六大治理方案，臺大風險中心都提出低、中、高的策略。在地方上，低度目標策略是現在可以做，也能達到目的的行動。中度目標策略則是我們現在開始做，可能中期之後就以到目的，例如法制面的地方制度法。高度目標則是未來願景，它並非難以達成，而是在做到低度和中度目標後，本來種種阻礙進展的摩擦力也就自然而然地被克服。
接續張國暉的報告，第一位與談人臺北大學的李堅明教授，則是從市場面和金融面來談治理轉型可以強化之處。李堅明首先從宏觀和上位的情勢說明，在2050年全球要脫碳然後邁入固碳，這中間有大約30年的時間需要眾人一同努力。目前已有超過10個國家以上宣稱並且立法要在2050年達到碳中和，也有大約200個大企業宣稱加入再生能源100（RE100）。這些非常大的大企業都是最終產品的供應者，使其很多上游企業及供應商未來都備受影響。
李堅明引用2018年經濟學諾貝爾獎得主William D. Nordhaus在2013年出版並且在今年（2019）才翻譯為中文的新書《氣候賭局：風險、不確定性、全球暖化的經濟學》，提到人類現在面對全球脫碳大概有三個策略：一個就是要推動固碳科技，這需仰賴科學界跟工程業專家；第二是要透過碳定價，給碳排放一個價格，使得排碳就是成本，減碳就是提升效率；第三是要喚起國民認知。我們知道真正解決問題的方案在於科學面的固碳科技，但要使解決方案落實的則需要社會科學，來打造經濟上成本效益可行的碳定價機制。因為現在能夠解決問題的技術成本都很高，1噸溫室氣體要超過100塊以上，根本不可能商業化。但現在可惜的是，碳價格目前還很低。儘管全球推動綠色金融的金額大概有4千億，但如果真正要推動落實則大概需要2兆4千億，所以目前的金額只是零頭，還有兩兆尚未到位。其中更重要的是民眾在此議題上依然置身事外，所以應該要喚醒民眾的認知，從生活和消費上落實個人社會責任。責任之所以在民眾上，因為其為消費者，生產都是為他服務，民眾其實有很大的力量。
李堅明接著回應臺大風險中心報告中有關「外部成本內部化」、「建構永續電力市場」、「啟動綠化資本流」三個政策組合。他首先自1998年第一次全國能源會議開始爬梳我國能源政策歷史、2009年制定「再生能源發展條例」。直到2019年訂定2025年目標是再生能源佔發電配比可達20%，也就是27GW，並且要求能源大戶要應盡使用20%綠電的義務。我國也在其它方面努力，包括離岸風電的設置期限，也啟動再生能源綠色憑證，在2019年發行了大概六萬多張。國內的綠色金融規模也達到1.3兆，綠色債券也預計在年底達到一千億的規模。環評審查、再生能源憑證、綠色金融和再生能源義務，李教授認為我國在推動能源轉型、發展綠能的這四支箭都在啟動中。
其次，李堅明認為要建構永續的電力，就應參照歐盟經驗。根據歐盟2018年11月出版的「歐洲脫碳路徑倡議高階小組最終報告」（Final Report of the High-Level Panel of the European Decarbonisation Pathways Initiative），建構永續電力需要三面作為，一是電力系統脫碳，第二是經濟活動要電力化，第三就是電力產銷者（prosumer）。這意謂著我們要趕快發展綠電和分散電網，也要透過創造電力產消費者，讓用電者變成供電者；為電網穩定則須導入智慧電網，才能做節電需量反應。這些都必須要導入數位化、物聯網（IoT）和人工智慧（AI）。最後才能在2050年達到電力系統脫碳，而脫碳的電力系統就是永續的電力系統。有三種市場的力量可以幫助我們做到，一是目前已經有的綠色證書，其它則是我們尚無的節電白色證書和碳權交易。透過這三種市場力量可以很大地驅動前述的技術提升或能源轉型。
李堅明談的第二個面向是碳定價，認為碳權交易制度較碳稅更能在環境管制有效性與全球合作上達成減碳的效果。根據Nordhaus的研究，碳定價不但有效還能簡化減碳工作，但關鍵在於碳價格要高。Nordhaus認為實施碳定價有兩種做法，一是課稅，二是總量交易制度。兩個在學理上效果雖完全相同，但實務上卻不同。實務上，碳稅制度稅率穩定，但是排放總量不容易控制。碳交易制度中的市場價格容易波動，進而影響投資決策，但是容易控制排放總量。兩種制度都好，但是關鍵就在於哪種可使價格較高。進一步從兩者特性來看看，因為碳交易制度有總量管制，所以在環境有效性上優於碳稅。其次，因為整個碳市場價格會波動，所以可能是在需求形成之後，價格就有比較大的機會變高。在碳稅面上，因為稅率調整涉及到行政和立法程序，較難即時且比較緩慢。更重要的是從公共財的問題著手，必須要全球合作來解決搭便車的問題。也就是多排放者便需要購買碳權、減碳或是在其它地方負擔責任。碳權交易制度與總量管制比較能創造全球合作，並且衍伸出很多經濟活動。因為在碳權交易制度之下，將出現避險行為，也會激勵很多金融科技、區塊鏈。更重要是使負碳可以盡早落實。
李堅明接著以負碳產品為例，介紹其在2018年於鶯歌所推動的負碳陶藝品，2019年協助做出的負碳臺灣藍鵲茶，以及桃園國際機場和其它時尚公司請他協助設計的產品。他再以今年（2019）在科技部指導下，於臺北大學校內的全家便利商店中推動的負碳產品為例，說明這是3R一體，代表的是企業社會責任、大學社會責任和消費者責任。由這些案例，他表示課稅會造成人性抵抗，稅率不可太高等限制。而且大家繳稅之後就不用盡義務，而是政府在負擔減量責任，也相對難以延伸經濟活動。他以全球的「國家自定預期貢獻」（INDC）為例，然後反思我國自1998年開始推行卻迄今仍未實現的碳交易制度，以及在2006年才研議碳稅，我國雖有行政能力但決策卻猶豫不決。他強調碳定價的好處在於訊息明確簡單，科技開發者、消費者、生產者看到價格訊息就可以行動。
李堅明談的最後一個面向是綠色金融。以2017年英國投資銀行為例，每投入1美元的綠色融資，每年約可創造15.4度綠電並且減少排放8.2公斤的二氧化碳當量（CO2e），報酬率很高。我國綠色金融自2010年開始倡議，在2017年才有行動，到2018年發展快1.13兆元，目前穩定成長。但綠色金融目前也面對一些問題，例如綠色融資補貼應該怎麼做，以及資金配置、利率和預設的信用風險評等等還要加強。他最後再次強調綠電交易、節電交易、碳交易，這三大市場機制是國家在能源轉型過程中的力量。綠色金融的規模要夠、配置要對。他建議2020年是再次舉辦全國能源會議的好時機點。否則，在2025之後不知道國家帶我們走向何方。
第二位與談人是綠色公民行動聯盟理事賴偉傑，他從民間團體的長年經歷中分享有關能源治理的操作和想像。他延續張國暉的報告和李堅明對於上層政策的討論，從基層落實的角度來檢視問題。他的與談分成幾個面向，一是民間團體在能源治理面向如何提出社會治理以補既有的國家治理之不足，二是從社大中的社團課程出發，談社區如何執行能源轉型，三是從過去的公共政策轉型經驗出發，作為巨大而繁重的能源轉型推動之政策參考。
首先，賴偉傑以其在2015年中央政府啟動智慧節能方案時作為嘉義縣有關能源轉型的諮詢委員經驗為例，從地方政府環保局長得到很有意思的反饋，例如中央的能源政策到地方上變成由環保局主責很詭異，以及他會希望全台的地方經驗能夠被匯集並且學習，而不是自己摸索。賴理事強調地方政府的社會學習重要。嘉義縣的例子說明地方政府是直到開始執行後，才開始連結能源稅、地方衝擊、溫減法跟溫減基金等議題，也願意評估改變的可能，從區域而非單一縣市的方式來執行的可能，以及政策持續的可能。地方政府的關心的是深層的議題，包括對地方的衝擊以及很多細節。此外，賴偉傑從能源素養和資訊面，建議臺大風險中心除了追蹤民眾的能源素養，也要去追蹤縣市首長的能源素養，透過逐個縣市的訪談去瞭解他們在地方能源轉型中真演的角色。尤其是許多能源轉型的爭議甚至謠言在臺灣各地流竄，這些資訊需要被清楚釐清，避免過度扭曲資訊流傳。還有一個問題是地方政府對能源轉型方向以及國家總體發展分向都不清楚，只是被動等待，這對於多元轉型非常可惜。
賴偉傑接著則是從民間團體在能源治理面向的努力，與政府互動並激發出多元改革的可能性。2015年時，政府的智慧節電政策只比較各地方縣市間的節電成效，忽略許多有關課責性和永續性的議題。因此，民間團體成立「能源轉型推動聯盟」，透過指標設定一方面替地方政府打分數，另一方面提出民間認為能源轉型過程中重要項目的版本，包括政府組織架構、民間資源捲動等。在討論指標的過程中，民間能源轉型的想像也越來越具體。2018年的版本則加入綠能以及調整一些指標。
賴偉傑指出，這些行動其實有為地方政府發聲的效果。他表示當時由中央啟動的智慧節電計畫與地方互動不佳，跟總體能源轉型也未有良好接軌。民間團體在這個打分數過程中，釐清對中央政府能源轉型的建議跟修改之處，以及對地方跟中央政府的未來改變提出建議。因為過程中所發現的結構性問題，也反而成為地方政府跟中央爭取很多措施的理由。這種情況在未來可能變成常態，由民間團體提出的社會治理項目，可以提供給政府作為修正的參考。此外，民間團體在建構指標的過程中，也參考日本、韓國等民間團體在政府互動經驗，以及學著跟地方政府討論而不只是抗議。這個共同討論的過程帶動了社區大學、進步的智庫、願意合作的地方政府、國外經驗、以及中央政府間多元合作的可能性。
賴偉傑從基層出發的第二個面向是他在社區大學推動能源教育的經驗。他認為能源轉型遠離常民生活，因此試圖在永和社區大學的課程中，將能源轉型轉為日常生活。在這兩年的課程中，一類是邀請產官學分享國內外經驗，另一則是引入公部門包括經濟部能源局、智庫、國家型能源計畫來社區大學討論如何能源轉型。課程形式上，戶外教學、社區行動，跟能源相關的社區規劃、社區貧窮、網路上的能源訊息，到社區推動等各種課程都嘗試過，但卻有很多的結構性阻礙，例如賴偉傑呼應臺大風險中心的報告中高達65%的民眾沒興趣參與政府線上及線下的活動，他的經驗是戶外課程其實很吸引民眾，親臨能源相關現場能使其有同理性和專注度。然而，周末幾乎找不到好的能源教育點，因為電廠週末不開，政府部門很多教育資源也不開放，很多試辦計畫的社區在週末也不方便。就算是有高達65%的人想去也沒處去。所以如果能源轉型無法在日常學習，有好的框架也難以落實。另外，必須要注意到能源教育不可能以一次性課程提供，而且他從自己在淡水、三重、蘆洲、永和等地的經驗也顯示，不同的民眾也需要不同的課程。這個過程很不容易但值得做。
賴偉傑對於能源治理的最後一個面向的建議，基於過往公共政策轉型的案例，公共政策轉型需要有社會參考點，他認為很多人對轉型都會質疑為什麼要改變，而且大家怕改變，所以要說清楚改變的必要性。以他參與過的廢棄物管理政策的轉型過程，他比較能源政策和廢棄物管理政策之間的差異，以及其中一些關鍵的差異，例如在感知上，民眾必須天天倒垃圾，但是電費單兩個月才會收到一次；而地方政府過往需要管垃圾而不需管能源，未來要思考如何管理。在產業面，要自己垃圾處理，但是能源由國家提供。賴理事最後從思維面下結語，他指出臺灣過往是一個「犧牲的體系」，透過犧牲小我、完成大我去建構能源政策。但現在不一樣，我們是去思考「支持的體系」，需要全面的思考才能啟動社會、能源、產業系統性的轉型。
主持人詹長權院長延續賴理事觀點，首先是治理面上分中央與地方，中央主管能資源，地方政府則被賦予垃圾的責任，而且很多地方政府會去搶水、風、光等能資源。他以彰化縣為例，指出當地縣長對於離岸風電將其視為電廠、一種商業模式或者一種工業，牽動他們所想要的回饋。而在做六輕研究時去輔導的台西公民電廠，過程非常繁雜，若是有服務業處理便能非常容易。
觀眾中提出的第一個問題是地方政府可以怎麼做，而且避免天龍國思維。臺大風險中心張國暉回應能源轉型的治理中的有幾個基本原則可以來發想，一個重要的概念是實驗，要思考在哪裡以及如何和實驗。其次則是從過往中學習，例如有些做得很好的社區和NGO等。這些互相學習的實驗和方案之關鍵在於讓民眾得利的誘因，包括金錢、健康甚至是做功德。從這些實驗中推展成制度，而不能單靠領導人。
媽媽監督核電廠聯盟秘書長楊順美則提問地方政府儘管容易行動，但是縣市間的資源差異所造成的限制，應當如何培力？綠色公民行動聯盟賴偉傑說明輔導地方政府的策略已經需要改變，一開始希望先做出模範生縣市，但下個階段的確須要濟弱扶傾。但有些條件差的縣市，首長也沒誘因和政治企圖，也不清楚能源轉型，就很難用鼓勵去做，還是需要有清楚的誘因，並且使地方去想像能源轉型對他們的意義。台北大學教授李堅明則從資源面說明，認為各地方政府的人力素質都差不多，但在自然機會則有所差異。像是彰化有離岸風電，南部有太陽光電，所以應該針對稟賦比較好的縣市去探討怎麼做，強化到它的極限，其他縣市則應該推動節能。張主任則從澎湖低碳島研究案例，說明儘管中央有資源也有架構而且想推動，但其實在推動前還是應該要先更多地了解澎湖。而且地方上可能也不了解自己的能耐，中央跟地方都需要更多地了解才能走下一步。
最後，詹院長以後碳時代來臨為總結，表示我們過去會提出農業大縣、工業大縣、商業中心的說法，但在後碳時代就可能出現綠電大縣。最後也感謝今天與會者提供視野給大家思考。
其他議程：
下午場議程一：張國暉 教授
下午場議程一：李明堅 教授
下午場議程一：賴偉傑 理事
下午場議程一：綜合討論
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