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[學術交流]首爾大學教授Prof.Dr.Soo-Jin Park,Prof.Dr.Jae-Yeol Yee以及Prof.Dr.Jung-Jae Park來訪中心
Prof.Dr.Soo-Jin Park,首爾大學亞洲中心(Asia Center)主任與首爾大學地理系教授、Prof.Dr.Jae-Yeol Yee,首爾大學亞洲中心成員與首爾大學社會學系教授,以及Prof.Dr.Jung-Jae Park,首爾大學地理系教授,於2018年2月5日來訪中心。他們並和中心執行長周桂田教授與中心成員進行學術交流。
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【活動回顧】東亞能源轉型論壇:臺日韓能源轉型的挑戰與展望
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【活動回顧】「2017社會影響評估國際趨勢系列講座」
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【學術交流】德國尤里希研究中心社會科學家Prof. Dr. Hans Peter Peters來訪中心
Peters教授是德國尤里希研究中心社會科學家、柏林自由大學科學新聞學客座教授。Peters教授長期研究在媒體傳播下,科學環境與公眾輿論如何形成,並關注新聞工作者和科學家之間的互動以及科學知識對公眾的影響。是德國著名的科學傳播專家!
【學術交流】德國波茨坦IASS研究中心科技部主任Ortwin Renn來訪中心
德國波茨坦IASS(Institute For Advanced Sustainability Studies)研究中心科技部主任Ortwin Renn來臺參與第一屆IASS「知識、學習與社會改變」案例研究座談會。期間也拜訪臺灣大學風險社會與政策研究中心,由中心周桂田主任以及張國暉執行長進行接待...
【學術交流】德國聯邦議員 Ms. Bärbel Höhn 霍恩女士來訪中心
德國長期投注於能源轉型與非核政策擬定與執行的聯邦資深議員霍恩(Bärbel Höhn)女士受媽媽監督核電廠聯盟與宜蘭人文基金會之共同邀請訪臺,期間於6月29日至臺大風險社會與政策研究中心(以下簡稱本中心)進行學術交流;並於30日至臺大舉辦「他山之石 - 德國經驗的能源轉型與核廢處理」論壇,吸引爆滿民眾與會共思臺灣未來能源轉型的願景...

從重大環境爭議看環評程序中的政策知識建構問題

 

文/杜文苓 國立政治大學公共行政學系副教授

 

  1994年立法通過的環境影響評估制度,曾被外界賦予高度的期待,希望改善我國重經濟輕環境的發展失衡狀態。這樣的期待,可從環評委員會被賦予對開發行為審查通過與否(否決權)的重任窺知一二。原本在美國針對政府決策作為的評估制度,在台灣成了對開發行為的審查制度,而環保署成立的環評委員會,更成為落實環境保護科學審查,提供客觀專業判準之所繫。不過,環評制度實施近二十年,一些政府與民間重大開發/投資計畫引發高度爭議,但透過環評否決不適當開發行為所佔比例並不高。1在一些指標性案例的環評審查過程中,其評估之專業性與課責性更屢屢遭受質疑,而一些具高度爭議性的開發計畫(如中科三期、中科四期),更在通過環評審查結論後遭行政法院判決撤銷,相關判決指出環評行政裁量之缺失,包括缺乏資訊充分之事實基礎,也沒有實踐公民參與原則。

  有關環評制度該如何變革,以及可能調整修正的方向,已有許多相關的討論。2本文在此不做不同制度建議之檢視,而是從一個對環評專業性質疑的簡單發問,嘗試分析環境影響評估程序中的知識建構與品質等問題,從提升環評的專業品質出發,思考制度的缺失以及調整的方向。我用一個環境影響問題判斷比較簡單(已有發生事實而非預評估)且大家不太陌生的案例:六輕工安大火事件,來討論環評運作過程的知識生產問題。

2010年7月7日,雲林麥寮的六輕烯烴一廠發生大火,火勢連燒兩日。隨後在7月25日,六輕又因煉製二廠的重油外洩引起大火,引起社會高度關注。工安事件發生後不久,地方陸續傳出有水產養殖生物,如吳郭魚、文蛤、雛鴨等大量死亡的農業損失情事,六輕營運後所造成的環境影響與健康風險問題,再度浮上台面。環保署因而依據環評法第十八條要求台塑提出「環境影響調查報告書」進行審查。從2011年1月的第一次專案小組會議開始,兩年內總共歷經了五次的專案會議、三次專家會議與兩次環評大會。一直到2011年12月的第226次環評會議通過要求台塑根據環評法第十八條提出因應對策3, 審查才總算告一段落。

  令人不解的是,六輕大火造成環境影響的因果關係似乎顯而易見,但何以確認有「不良影響」的這個事實,行政機關要花近兩年的審查才能得出結論?十次的會議過程究竟產出了什麼樣的知識作為最後行政裁量之基準?我們若仔細審查環評會議紀錄可以發現,台塑作為污染行為人,也是相關環境資訊主要提供者,其提出的調查報告顯示,工安事件期間各項污染值皆未超過標準,一些超標的排放屬於異例應予剔除,說明工安純粹是單一設備的設計問題,污染僅限於廠區內。雖然環評委員會上的專家對於台塑提出的調查資料與推論影響程度等多有質問,不過相關質疑只能顯示台塑所附的資料不全、方法有問題,並不足以生產出新的證據資料予以駁斥。當污染行為者辯駁造成魚、鴨死亡因素眾多,不能僅從時間關連性來入其於罪,堅持未對附近養殖魚塭造成不良影響,環評專案小組會議也只能一審再審,要求開發單位與雲林縣政府提出更多資料,而遲遲無法產生結論。

  整個程序中的「科學」討論,似乎帶來更多的疑問而非釐清。有趣的是,最後促使環評委員會認定工安事件對環境有不良影響的資料,並非兩年來備受質疑的各種監測數據,而是雲林縣政府所提出最高行政法院100年2081號的判決書。該判決文指出,台塑麥寮一廠的製程大火,與其煉製行為有相當的因果關係,並認為雲林縣政府稽查人員在廠房及周界外的綜合觀察:「1.污染排放時間,2.其排放連續情形,3.黑煙是否大量等情事」,判斷台塑之污染行為已嚴重影響附近地區之空氣品質核屬有據,雲林縣政府對台塑的裁罰符合經驗法則,並無違法情事(最高行政法院判決 100年度判字第2081號)。

  從上述過程來看,環評強調的「科學審查」,似乎沒有發揮釐清問題之效,反而陷入科學不確定性的泥沼,耗時費力地嘗試確認一個早已知道的事實,最後還要依賴法官的「常民知識」,才遏阻污染行為者的「科學」質疑。當司法體系的審理過程可以輕易指出污染行為者詭辯邏輯的謬誤,而判定那些證據說詞才具效力的同時,環評審查程序卻是對污染行為人的報告照單全收,在其他可供參照的資訊缺乏下,專家處於難以評估環境影響問題的困境,只能任由有能力有財力進行「科學」資料生產的被管制者,主導著會議對於環境影響的解讀。

  這個過程告訴我們,想要藉著環評的專家審查機制來發現與確認污染問題或因果關係,也有許多的侷限。因為專家們面對的是在開放系統當中所發生的環境問題,其往往來自多因子複合作用的結果。尤其管制政策中的環境問題,通常扣連著侵權損害賠償等責任問題,其因果推論結合著許多科學不確定性,本身就會產生許多爭議。此時,管制科學背後爭議的焦點,通常並非基於追尋科學真相的知識爭辯,反而是基於機構責任歸屬的權力劃分。制度設計若對於科學進入環境管制評估運作中的政治性缺乏認識,可能無助於理性專業的決策產出。

  要改善上述困境,我們可能需要思考,什麼樣的評估程序,才能產出客觀詳實的調查資料,經的起真正科學專業以及一般社會的檢視?現有的環評程序似乎過於強調特定技術模式的評估方式,而提供審查的資料品質無法與開發計畫的利益關係脫勾,在審查基礎殘缺而薄弱的情況下,制度設計又缺乏提供不同於開發單位/或被管制者角度所生產的的知識/資訊進場,因而難以促成不同知識在政策場域中交互激盪驗證,尋求最貼近環境事實的真相與預評。換言之,現有的環境影響評估程序只有科學的殼子(生產許多評估數據),卻缺乏科學的靈魂(對環境問題實事求是的精神)。

  這個發現提醒我們,當前環評制度改革的關鍵,或許應找出(或設計出)可以促進評估知識健全的程序制度,協助決策者在較為真實而充分的資訊下,進行理性的判斷與行政裁量。而一個健全的環評知識,實有賴於更多元開放的方法與態度,致力於環境問題本質的釐清。科技與社會(STS)的研究特別強調,當今的風險治理,應重視公眾知識的複雜性和豐富性,並嘗試將人民的知識、技能、經濟利益與道德價值等整合進治理層面。透過專家與常民交會互動的「共同生產」(co-production)過程,來提升決策程序的正當性與知識產製的品質(Jasanoff, 2004)。許多經驗研究即顯示,在重大環境爭議中,民眾的參與帶入更多相關評估知識交互檢證的機會,促使科學在更好的問題意識與假設檢定中扮演更好的角色。想要排除脈絡化與地方性的相關知識,而獨尊標榜客觀中立的科學技術,除了弱化評估的可信度,也戕害科學知識的公信力。事實上,過去六輕的環境影響評估對照今日六輕真正的環境影響面貌,既有封閉而線性的環評運作模式,其侷限與缺失早已昭然若揭。

  要提升環評效能,我們需要強化其知識建構的效度,使科學成為產製政策所需知識中一個積極主動夥伴,可以回應更多社群的聲音,並讓各種知識在社會與政治討論過程中不斷地被試驗、測試與修正。如何在行政程序設計中廣納不同型態知識並促其互動與聚核檢證,將是重建環評公信力之重要課題。

 

 "本文章歡迎轉載,但請先與中心連絡,並註明出處,謝謝。"

 

文章註解:

註解一、根據研考會2010的研究報告顯示,1998-2009年間環評結論認定不應開發的比例為5.85%,進入二階環評的比例為3.30%(葉俊榮,2010)。

註解二、較完整的建議與論述可參考前述提及的研考會2010研究報告(葉俊榮,2010),以及曾擔任過環評委員詹順貴律師的看法

註解三、本段所提及之環境影響調查報告書與因應對策,為環評法第十八條作用之結果。而有關因應對策是不是應根據環評法第十八條來提出,也一度是審查會議過程中的攻防焦點。其條文內容如下:「開發行為進行中及完成後使用時,應由目的事業主管機關追蹤,並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形;必要時,得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時,應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析,並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時,應命開發單位限期提出因應對策,於經主管機關核准後,切實執行。」

參考文獻:

葉俊榮(2010)。環境影響評估制度問題之探討。台北:研考會。
Jasanoff, S. (2004). Science and Citizenship: A New Synergy. Science and Public Policy, 31(2), 90-94.
 

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