〈鉅變臺灣：啟動長期能源轉型〉

Taiwan in Transformation : Initiating a Long-Term Energy Transition

序

文／周桂田 中心總計畫主持人

　　臺灣長期的遲滯轉型，無論是政府治理轉型、產業轉型、社會轉型的怠惰，已經到達了臨界點。綜觀外部全球的氣候、能源公約的壓力、第四次工業革命帶動全盤的社會經濟創新驅力，以及臺灣內部社會對產業、勞動、環境、社會公平的要求，遲滯近20年的變革，壓迫這個臨界點往系統風險崩壞走向。不論外部全球的變動，光臺灣近年來發生的各種事件，都顯示系統崩潰的徵兆。

　　事實上，在全球生產分工體系下，過去臺灣一直進行後進追趕，以代工、低毛利、自我壓縮的技術學習，取得一席之地；其雖造就了廣泛的製造、效率、彈性成效，但也造成社會經濟轉型的困境。尤其，此發展模式長期建立在褐色經濟之犧牲體系下，導致唯經濟發展的單線思維，卻造成了勞動、環境、能源系統的脆弱性累積。而這樣的基礎，過去在80、90年代階段性堪稱舊的典範，如「臺灣錢淹腳目」等，卻在2000年之後面對全球科技、氣候變遷下形成今日經濟、社會轉型的難堪。尤其面對2010年代中快速崛起的第四次工業革命，其內涵以人為本、社會與環境責任的架構需要全面的治理體制與社會共識，迫使臺灣面臨了根本的發展價值、永續經濟、社會公平的挑戰，而這樣的變革驅動主軸也使得臺灣到2030年（以聯合國SDGs為期程）、2050年（以《巴黎協定》之深度減碳為期程）的轉型圖像與路徑更加迫切。

　　的確，臺灣需要從過去代工模式太為成功的魔咒，脫離出來而朝向重視研發、高附加價值的產業模式轉型。即使有主張代工模式形塑臺灣專門的契約資本主義之彈性、優勢、隱形冠軍等，也需要在第四次工業革命進行轉型。過去的成功是今日轉型的絆腳石，過去的發展形態的確與褐色經濟緊密契合，高碳、高污染、低薪、低電價、低水價、農地違章工廠、環境與健康成本外部化等，造成今日國人高度依循過去發展模式，形成路徑依賴，在相關能源、空污等重大議題的辯論上，深陷在舊式、欠缺進步性、欠缺社會轉型與創新的框架，吵吵嚷嚷。遑論離全球各國政府、社會、產業、金融部門所重視的低碳、氣候、數位科技所造就的變革與社會前瞻甚遠。

　　臺灣需要快速地遠離這舊式框架的辯論，於前瞻動態上，應大幅轉型創新整體發展模式與典範。但如何達到第四次工業革命所架構的總體社會條件：社會創新（永續與公平）、科技創新（關鍵突破、安全、共識），以及由此延伸出的社會認同、團結與信任，得以在新一波的大轉型變動中發展為強健的社會經濟系統呢？

　　根本上，臺灣內部（社會、產業、環境要求）與外部（國際減碳壓力、產業競爭）的條件，都已經不容許複製過去的模式。簡單舉例，臺灣人均排碳近年來約10.8公噸，在全球一千萬人口以上的國家排名第八，這是外部極大的減碳壓力。強烈空污議題、核廢料無解，纏繞核能復甦想像，加上全球第七低的工業電價與全球第二低的民生電價，這是內部的矛盾，也是臺灣氣候與能源轉型的結構真相。事實上，臺灣在能源轉型過程中所面對的結構性挑戰，一方面為垂直的國際減碳制裁與綠色公約壓力，另一方面為國內之水平壓力，即社會要求耗能與污染產業轉型與嚴格化空污管制之呼聲。在此雙重壓力下，臺灣能源轉型同時面對三個螺旋鍊的運動，即能源燃料的選擇（第一個螺旋）、產業轉型運動（第二個螺旋）、空污治理運動（第三個螺旋）。能源燃料選擇牽涉到永續、乾淨能源、碳排與減碳、空污與健康；產業轉型牽涉到耗能、高碳產業的淘汰與變革，更連動到臺灣產業、科技創新量能與國際競爭力，而缺乏社會、環境永續的產業無法立足於未來；空污治理運動則鑲嵌在前面兩者，而社會、環境與健康的挑戰與壓力，則是促動臺灣轉型躍升的重要因子。這三個螺旋鍊在國際垂直、社會水平的壓力下緊迫的相互纏繞與互為驅動，似乎造就了臺灣未能揚棄目前脆弱、破碎系統風險的歷史路徑。

　　我們都知道，在這樣的臨界點上，臺灣無論在全球或亞洲中，都亟需提出前瞻、長程、系統、動態的研究與政策建議。在這個歷史路徑上，「風險社會與政策研究中心」研究團隊歷經了三年的努力與琢磨，出版《鉅變臺灣：啟動長期能源轉型》政策報告。

　　本政策報告源起於「德國全球變遷諮詢委員會」於2011年出版《World in Transition－A Social Contract for Sustainability》，該報告集中探討德國未來至2030年之氣候、能源、土地、都市、經濟等狀態，結合資料、政策與社會參與，精準地評估氣候能源轉型路徑（transition roadmap）；而這些都是臺灣近一、二十年來轉型過程中所嚴重欠缺的。以此，本研究團隊整合了系統風險、轉型社會、永續治理、政策組合觀點，並統整國內與國際發展趨勢與資料，以跨領域的角度擬定臺灣未來的發展路徑，並定調臺灣氣候與能源轉型的契機在於社會轉型。

　　這一本政策報告書在學理上反省到臺灣在過去長期的轉型過程中引發的社會衝突、能源選擇、經濟模式、高碳社會，嚴重欠缺各種長程、系統、持續的政策規劃、資料做為決策的基線（baseline），也由於短視、菁英專家政治的知識支配，這雙向的結構導致整個社會對未來臺灣的走向欠缺持續深度的對話、溝通。因此，遲滯、隱匿風險、赤字模型的社會參與，加上利益集團鎖定（locked-in）整個社會於高碳路徑，導致褐色經濟模式（低電價、低水價、低薪、環境成本外部化等）支配臺灣的走向；造成臺灣嚴重的脫節（de-link）於全球低碳社會的發展趨勢。

　　面對臺灣各環節的轉型怠惰：治理轉型遲滯、產業轉型遲滯、社會轉型遲滯，本研究團隊不僅著重在倡議全球新的社會發展，並結合COP 21《巴黎協定》之後的全球政策架構，審視國際、個別國家、城市等層級的氣候與能源治理經驗、能源、排碳數據、地方參與改革取向等，進行深度分析。特別是，探討了數位化與物聯網提供了耗能產業低碳轉型的策略。

　　以這樣的國際視野，本研究進一步剖析了臺灣的能源發展情勢、結構困境與電業改革路徑，批判式的提出臺灣氣候、能源轉型路徑在於能源治理的變革。而此解決之道需要重視褐色經濟、能源與環境外部成本的代價，盤點高碳鎖定效應對臺灣社會與經濟短期有利、中長期利空的結構。因此，需要審慎的考量臺灣不能拒絕於國際綠化資本流的趨勢，亦即，降低耗能產業的投資、監督耗能產業的碳揭露與減碳、轉向綠色產業、綠色能源產業的發展，而此，金融業、產業界面對國際的碳揭露、減碳、綠電要求，更需要政府治理上有關碳定價（carbon pricing）機制：碳交易與碳稅（能源稅）的建構。

　　除了國際與國內的結構分析外，本研究後半部集中討論國家、城市、產業、公民社會等四個行動者，如何在公民參與之能源治理、外部成本內部化、永續電力市場、地方能源治理、工業節能優先與落實綠色資本體系等六大政策組合中進行轉型工程。轉型的契機除了需要各個行動者突破政策與實踐的瓶頸，更重要的是需要及早啟動社會學習曲線，以形塑出轉型共識與引領圖像（Leitbild）而促發全盤社會的轉型（societal transition）。例如，整個社會開始意識到高碳耗能產業、環境成本外部化、低電力價格等連結到褐色經濟模式的赤字發展，不利於國際低碳與產業研發競爭，進而（自我）要求參與能源政策（參與式治理）、能源生產（公民電廠）、永續能源（智慧綠能電網）、金融授信（赤道原則）、投資者社會環境責任（外部成本內部化）、工業與家戶策略（數位化節能與能效）等。

　　綜言之，本團隊以基礎研究盤點臺灣氣候、能源轉型各面向的基線：鎖定效應、創新路徑、突破示範、治理參與，企圖觸發與驅動全盤社會轉型的各個契機。從理論與實踐角度，在東亞遲滯與怠惰轉型的高碳社會結構中，建構一個永續的新社會契約可能。

　　最後，感謝贊助這個長程、前瞻研究的富邦金控與富邦文教基金會，特別是陳藹玲女士與蔡明忠董事長的長期支持，或許他們也深刻感受到臺灣在這二十年來轉型的各項危脆的系統風險與困境，從鉅觀的角度，希望能建構國家與社會新的未來視野。也因此，臺大風險社會與政策研究中心從三、四個人的起步，擴增到目前近三十位研究人員的團隊。這個生力軍，正在以知識行動介入、思考臺灣從來匱乏的長程研究與願景，而焦點不僅只有東亞臺灣，而是亞洲與全球架構下的臺灣。

周桂田 2019年7月30日

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