文／王奕陽 中心助理研究員
關於淨零路徑及其措施的評估指標
2021年四月，時任總統宣布正式宣布2050淨零碳排目標。臺灣應對氣候變遷的野心一舉從「長程減碳」躍升至「邁向零碳」的層次。然而，對照當時國際上諸多國家在更早的時程便接連宣布淨零排放或碳中和目標的背景下，臺灣宣示淨零的時程卻稍顯落後。不過，在離宣布淨零目標不到一年的時間，國家發展委員會於2022年3月30日正式公布「臺灣2050淨零排放路徑」。對照臺灣宣示淨零，或是完成氣候變遷因應法草案等進度，此次淨零路徑的公布已相對有其進展。至於臺灣本次淨零路徑的公布，在國際的淨零趨勢之下，進度是否理想、目標是否明確、內涵是否周全？本文在此並不會有所謂的正確解答，而是提供一些國際上的指標或參考依據，讓讀者自行認定理想的具體淨零路徑為何。
首先，較為普遍的判斷標準是以承諾的進程作為依據，即根據Net Zero Tracker官方所界定的已入法（In law）、已納入政策文件（In policy document）、聲明／承諾（Declaration / pledge）與提議／討論中（Proposed / in discussion）等各種階段，屬於最直覺化的判斷標準之一。不過，若僅從前述階段來評估各國政策文本的減排野心，是有其限制在的，因為會有相當數量的例外。舉例而言，美國與澳洲尚未將淨零目標入法，不過其所提出的2050長程減排策略內涵是較為明確且齊全的。自此，本文將於後文推薦一些參考指標或依據，來評估各國是否提出了完善、具體的淨零路經，或是相當於具體淨零路徑的長程減排策略。
推薦指標1：是否已向UNFCCC提交長程策略（Long-Term Strategy）
根據《巴黎協定》第四條第19款，所有締約方應努力制定和傳遞長程低排放發展策略。雖然最初是為了回應巴黎協定的1.5° C - 2° C訴求，才要求締約方提交長程減排策略。不過在《巴黎協定》第三次締約國會議（CMA3）中，公布了decision 1/CMA3決議，要求締約方提交或更新具「朝向於本世紀中葉或前後達成淨零排放的公正轉型（just transitions to net zero emissions by or around midcentury）」內涵的長程策略。自此，在諸多已提交的國家長程策略中，已經可以查看到該文本是指向2050淨零目標所編寫。根據UNFCCC所公開的各國提交現況的官方頁面，目前共有51國提交了長程減碳策略，其中41國已經在不同程度上承諾或規劃淨零目標（對照Net Zero Tracker）。
推薦指標2：參考Net Zero Tracker數據中的補充狀態
此指標同樣取自Net Zero Tracker，在其官網首頁中，通常可以查看不同國家的淨零承諾階段，而若進一步下載其後台數據，可以取得更細緻且多元的參考項目。而在其數據的「規劃選項（Plan Option）」欄位中，通常會有數種補充狀態如下：
(1) 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施（Measures for all emission scopes that are covered by the target）
(2) 定期檢視各措施（Schedule for regular review of measures）
(3) 具有「關於將採取措施的程度」的資訊（Information on the extent to which measures will be applied）
(4) 具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊（Information on the emission reductions expected from these measures within a certain time period）
在這幾種補充狀態中，前二者較能說明各國政策文本淨零相關目標與內涵的具體程度。尤其是前者「淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施」，意味對象國的淨零與長程減排相關的政策文本，已具有其全面性或完整性。後者「定期檢視各措施」則顯示出對象國通常會定期滾動式修正淨零或長程減排相關的措施。
本文認為，一個承諾淨零目標的國家，其政策文本至少應具備「已向UNFCCC提交長程策略」與「淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施」二項條件，方能視為「含有具體淨零路徑與措施」的國家。不過，如同前文所述，本文在此不在定義上設限，僅提供讀者參考指標或依據。綜合前述推薦指標，敬請參見圖1，其可以協助判斷這些國家的政策文本是否具備完整的淨零路徑與措施。
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圖1 全球已公布淨零路徑指標現況
資料來源：The Energy & Climate Intelligence Unit et al., 2022。
圖1說明：
- 本中心彙整自Net Zero Tracker，統計至2022年3月28日止。
- 本圖主要目的在於確認各國的政策文本，是否具備具體或完整的淨零路徑指標，而非呈現各國的淨零宣示現況與階段。故，不符合“已向UNFCCC提交長程策略”、“淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施”以及“定期檢視各措施”三項核心指標任意之一的國家，將不會在本圖中列出。舉例而言，即便俄羅斯已經聲明/承諾碳中和，但由於上述三項核心指標其皆未符合，故本圖便不會顯示俄羅斯。
- 承上，“具有「關於將採取措施的程度」的資訊”與“具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊”這二個補充狀態較無法代表淨零路徑與措施的具體性與完整性，且屬於較容易符合的指標，對象國相當之多、不易全數呈現，故此二個補充狀態便不在圖1作為指標列出。進一步的，若僅符合此二個狀態，而不符合其他核心指標的國家，也不會在本圖中列出。
- 若欲了解全球整體的淨零宣示現況與階段，敬請參閱王涵、施怡君（2022）。各國減碳宣言歲末大盤點！走在東亞前端的日本、韓國怎麼邁向「碳中和」? 或是直接參閱Net Zero TrackerZero Tracker官網。
其他推薦指標（補充參考用）：各國的國家自定貢獻（NDCs）最新提交狀況
國家自定貢獻（Nationally determined contributions, NDCs）是為了因應《巴黎協定》限制升溫1.5° C - 2° C目標為主而要求提交的文本。不過，除了已經提交第二份NDCs的國家以外，許多國家的第一份NDCs也約在2020年前後提交了更新版，因此許多國家開始呼應當下的國際淨零趨勢，或多或少在其NDCs文本內提及淨零目標或相關內涵。雖然野心和具體程度仍待議，但隨著未來各締約方逐漸提交全新的第二份NDCs，這些文本有機會涵蓋更高程度與比例的長程淨零措施。的NDCs提交狀況可參照NDC Registry官網。
代表性國家之淨零承諾現況與路徑簡介
前文及圖1主要為各國淨零路徑與措施的具體程度的參考指標，在此則要針對不同國家間的政策文本內涵進行簡要的介紹，表1主要是根據不同淨零承諾階段，各自列舉一些政策文本涵蓋具體淨零路徑或完整措施的國家，進行內容與特色上的呈現。
表1 各承諾階段具代表性之淨零政策文本簡介
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國家 |
達成年 |
淨零承諾階段 |
相關政策文本狀態 |
相關政策文本內涵簡述 |
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瑞典 |
2045 |
已入法 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 會定期檢視各措施 4. 具有「關於將採取措施的程度」的資訊 5. 具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊 |
瑞典早於2017年6月，推出氣候政策框架（The Swedish climate policy framework）和瑞典氣候法案，概述政府的減排政策，以及針對歐盟《減量責任分配規則》涵蓋的部門制定減排的具體目標。而在2020年提出的長程策略中，則有各部門更詳細的減排策略，並有特別提及碳稅、能源稅等跨部門的政策工具（Cross-sectoral, overarching policy instruments）。 |
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英國 |
2050 |
已入法 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 會定期檢視各措施 4. 具有「關於將採取措施的程度」的資訊 5. 具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊 |
英國於2021年10月發布淨零策略（Net Zero Strategy: Build Back Greener ）提出到2050年實現淨零的去碳化路徑（包括說明性情境）、各部門減排的政策和建議、各部門目標以及創造就業機會目標。值得一提的是，其除了部門減排規畫之外，也特別針對綠色投資、綠色就業、政府淨零鑲嵌、在地氣候行動等非技術面的措施進行著墨。 |
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澳洲 |
2050 |
已納入政策文件 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 會定期檢視各措施 4. 具有「關於將採取措施的程度」的資訊 5. 具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊 |
相較於他國，澳洲提交的長期策略是以一個整體經濟規劃（A whole-of-economy Plan）的形式呈現。除了基本應有的各部門減排措施外，還特別針對降低低碳技術成本、在新興和傳統市場中把握契機，以及建構國際夥伴關係等經濟兼容的政策面向進行設計。 |
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奧地利 |
2050 |
已納入政策文件 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 會定期檢視各措施 |
奧地利聯邦永續觀光部（Federal Ministry for Sustainability and Tourism）於2019年發表的《Long-Term Strategy 2050》，針對特定部門（如能源儲存、建築與交通）等，提出目標願景、當前狀況分析、立法與政策架構，以及行動方案等。 |
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美國 |
2050 |
已納入政策文件 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 |
已於2021年11月發布THE LONG-TERM STRATEGY OF THE UNITED STATES– Pathways to Net-Zero Greenhouse Gas Emissions by 2050，為美國計劃如何在2050年實現淨零排放目標制定了路線。除了基本上應具備的各大部門減排規畫，該文本還特別透過GCAM、OP-NEMS與GTM等模型來分析美國欲達到2050淨零排放的軌跡。 |
| 馬紹爾群島 |
2050 |
已納入政策文件 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 具有「關於將採取措施的程度」的資訊 |
馬紹爾群島於2018年9月公布《Tile Til Eo 2050氣候戰略"照亮道路"：馬紹爾群島共和國》（Tile Til Eo 2050 Climate Strategy “Lighting the way” The Republic of the Marshall Island），明確提出到2050年的減碳路徑、各部門（電力、陸海域運輸、烹飪和照明（住宅、商業用電）、廢棄物管理、農業的減碳政策、調適與氣候韌性政策措施。 |
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安道爾 |
2050 |
聲明/承諾 |
1. 已向UNFCCC提交長程策略 2. 淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施 3. 具有「關於將採取措施的程度」的資訊 4. 具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊 |
安道爾在2021年公布的長程策略，目的是採取目標和行動，達到2050碳中和目標。為了達到這個目標，安道爾在這份文件中，提出5項方案，以及分屬於這些方案內的17項計畫。這5項方案分別為：(1)減碳(包含能源轉型、循環經濟等)、(2)提升適應與韌性的能力、(3)採取碳信用以及其他財務措施，以達到碳中和、(4)社會轉型（包含教育、碳中和訊息的傳播等）、以及(5)創新、研究與系統化的資料蒐集。 |
資料來源：（UNFCCC, 2022；The Energy & Climate Intelligence Unit, Data-Driven EnviroLab, NewClimate Institute and Oxford Net Zero, 2022；風險中心團隊整理）。
說明：在前文的圖1中，為避免國家對象數過多而混亂，故不列舉「關於將採取措施的程度」及「關於各措施在特定時間內的預期減排量」此二項較無實質措施的補充狀態。而由於本表1只列舉少數具代表性之國家，故可將所有補充狀態皆呈現出。
代結論
目前，關於如何才能算是具體的淨零路徑、何者為淨零路徑的典範，不容易去定義。不過，本文可以試圖從各國是否提交正式文本，而此正式文本中是否涵蓋完整且充分的因應措施，諸如此類的線索來盡可能去貼近「具體淨零路徑」的意涵。而在本文的脈絡下，會認為一個承諾淨零目標的國家，其政策文本至少應具備「已向UNFCCC提交長程策略」與「淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施」二項條件，方能視為「含有具體淨零路徑與措施」的國家。故在此判斷依據下，同時符合前二者條件，即政策文本最接近「含有具體淨零路徑與措施」的國家至少有17國（瑞典、葡萄牙、英國、西班牙、美國、澳洲、奧地利、比利時、哥斯大黎加、斐濟、芬蘭、冰島、馬紹爾群島、斯洛維尼亞、盧森堡、馬爾他、安道爾）及歐盟。
不過，如同前文所述，本文不會在定義上設限。並且，各國淨零路徑的政策文本，並不全然能夠代表其淨零轉型的野心。例如，雖然Net Zero Tracker未提到日韓的淨零目標中涵蓋所有排放範疇的因應措施，但根據彭博新能源財經於2021年初整理的《G20零碳政策評比》報告中，日韓在G20國家中，對於邁向「碳中和」而言表現亮眼（王涵、施怡君，2022）。
最後，臺灣於今年3月30日發布的「臺灣2050淨零排放路徑」，是否也屬於「含有具體淨零路徑與措施」的國家？就本文的認定而言，若從其文本標題、公開發布形式等方面來判斷，其本質確實可視為淨零路徑。不過，考慮到其在數個面向上缺乏整體性的轉型配套措施（例如，沒有敘明設計2050路徑的方法論；未納入更新造林、永續森林經營等低成本的減碳措施，以及在電動運具化未提出貨車、物流業的因應措施等），臺灣淨零路徑的文本內涵僅符應Net Zero Tracker所指涉的補充狀態：具有「關於各措施在特定時間內的預期減排量」的資訊（Information on the emission reductions expected from these measures within a certain time period）。故整體而言，本文認為臺灣於3月30日公布的路徑內涵，相較於「含有具體淨零路徑與措施」，其本質更接近一份針對UNFCCC標準而編撰的長程策略（long-term strategy）。
參考文獻
- 王涵、施怡君（2022）。〈各國減碳宣言歲末大盤點！走在東亞前端的日本、韓國怎麼邁向「碳中和」?〉。2022/04/20檢索。
- NDC (2022). “NDC Registry.” Retrieval Date: 2022/04/20.
- The Energy & Climate Intelligence Unit, Data-Driven EnviroLab, NewClimate Institute and Oxford Net Zero(2022).“Net Zero Tracker.” Retrieval Date: 2022/04/20.
- UNFCCC (2022). “Communication of long-term strategies.” Retrieval Date: 2022/04/20.
特別感謝
淨零指標討論、協助整理與比對：王瑞庚、王涵、施怡君、趙怡萌、蕭彗岑、黃偉任
製圖、製表、頁面設計：中心助理 張淨盈
