文／王涵、施怡君 中心助理研究員

製圖、製表、頁面設計／劉恒  中心助理

 

 

　　歲末年初之際正是回顧過去、繼往開來的重要節點。2021年全球除了新冠疫情，也不乏氣候災難，從北美熱浪到西歐、中國河南等地的洪澇，以及台灣中南部也經歷了56年來最嚴重的旱災，都證實了氣候危機已迫在眉睫。各國領導人相繼宣布碳中和目標，並積極制定淨零碳排的路徑圖。究竟各國在宣示「淨零」或「碳中和」目標的一年後，會有何進展？

　　本文將盤點過去一年各國淨零或碳中和政策之發展狀況及特色，以及從彭博新能源財經（Bloomberg New Energy Finance, BNEF）所發布2021年《G20國家零碳政策評比》（G20 Zero Carbon Policy Scoreboard），檢視G20國家零碳的表現及排名，並進一步探討排名前1/4的亞鄰國家日本、韓國推動碳中和政策的進展與成效。

 

一、 各國淨零／碳中和政策之發展狀況

　　2021年最受矚目的兩大氣候相關報告，分別是國際能源署（International Energy Agency, IEA）於2021年5月發布的《2050淨零：全球能源部門路徑圖》（Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector），以及聯合國政府間氣候變遷專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）於2021年8月發布的第六次評估報告（Assessment Report 6, AR6）。IPCC明確指出，隨著全球暖化加劇，極端天氣事件的頻率與強度都證實了極端氣候將成為新常態（科技部等，2021）。IEA更是強調迄今為止各國政府所做出的氣候承諾，要達到2050年淨零排放目標的難度很高，盼各國政府採取強而有力和可信的政策行動（IEA, 2021）。

　　目前有137個國家或地區已宣示淨零排放的承諾，涵蓋了全球溫室氣體排放量的88%，占全球國內生產總值（Gross Domestic Product, GDP）的90%（Net Zero Tracker, 2022）。與2020年相比有大幅的成長，即2020年全球淨零承諾僅涵蓋了全球溫室氣體排放量的61%、占全球GDP的68%（The Energy & Climate Intelligence Unit and Oxford Net Zero, 2021）。然而，並非所有淨零目標都是一致的，其淨零的定義和路徑各不相同。故本文將從「淨零目標時程、類型、狀態」、「溫室氣體的涵蓋範圍」、「是否包括國外航空與海運的碳排量」、「是否有碳抵換機制與淨零政策計畫」、「是否為氣候聯盟的會員」等面向來呈現已宣示淨零或碳中和目標的各國概況。目前有15個國家或地區（歐盟）將淨零目標入法、30個國家將淨零目標納入政策文件中、15個國家做出淨零目標的聲明或承諾、69個國家仍在提議或討論是否該設定淨零目標，此外有8個國家自行宣稱已達到淨零目標（見圖1）。

　　值得注意的是，就國家層級而言，挪威、捷克、荷蘭、墨西哥等15國原先透過納入政策文件或政策議程的方式宣示其淨零目標，然而，這些國家如今已不在宣示行列中，這並不意味著這些國家沒有設定2050年的減量目標，像是挪威仍有設定2050年溫室氣體排放量目標要比1990年的水準减少80-95%（Norwegian Ministry　of Climate and Environment, 2019: 5）。此外，去年也陸續有許多排放大國或新興工業化國家加入宣示淨零目標的行列，包括澳洲、美國、俄羅斯、印度、巴西等溫室氣體排放量前二十大的國家，以及新加坡、馬來西亞、臺灣、印尼等國家（Net Zero Tracker, 2022）。

　　除此之外，淨零承諾不再停留於國家層級，更擴大至城市、地區、企業、高等教育機構等「非國家層級」單位。在UNFCCC發起之「淨零行動」（Race to net zero campaign）中，已有1,049個城市、67個地區、5,227個企業、441個最大投資者和1,039個高等教育機構加入淨零排放倡議的行列，這些行為者涵蓋了全球近25%的二氧化碳排放量和超過50%的GDP（UNFCCC, 2022）。

 

圖1 全球淨零／碳中和目標宣示國家概況圖

資料來源：（The Energy & Climate Intelligence Unit et al., 2022）。

說明：

1.本中心彙整自Net Zero Tracker，統計至2022年1月25日止。

2.由於Net Zero Tracker尚未新增臺灣的相關統計數據，故本中心蒐整相關資料後，自行新增臺灣的相關資料。

 

二、日、韓在G20國家中，邁向「碳中和」表現亮眼

　　根據彭博新能源財經於2021年初整理的《G20零碳政策評比》報告，我們也可以觀察到20大工業國家的發展重點。該份報告基於122項定性和定量指標評估涵蓋的19個國家，觀察這些國家政策在六個領域，包括電力、化石燃料脫碳、運輸、建築、工業和循環經濟的「穩健性」，此評估考量到過程的透明度、可預測性以及政策組合的完整性、企圖心以及是否可實現和後續的影響（Bloomberg, 2021:1-2）。

　　綜合評分的前五名為德國、法國、韓國、英國和日本，國家的平均得分為67%，這些國家於再生能源以及儲能設備上有相關措施，並且都制定了2050年的淨零排放目標，部分也已經訂定相關法律（Ibid.）。

 

圖2 G20國家零碳政策評比之示意圖

資料來源：（Bloomberg, 2021: 2 ）。

 

　　第二部分的國家（義大利、加拿大、中國、美國和澳洲）都至少在一個特定部門制定強而有力的脫碳政策。美國在化石燃料脫碳排名第一，中國在運輸面向排名第一（與法國和德國並列）。然而，這些國家政府的政策組合普遍不完整，平均得分為50%（Ibid.）。

        印度、墨西哥、巴西、南非和土耳其的平均得分為38%，它們在數量和政策品質上對脫碳的支持較少，在電力部門之外尤其如此（例：工業和循環經濟）。位於最後四分之一的國家，阿根廷、印尼、沙烏地阿拉伯和俄羅斯則有很大的改進空間，其平均得分僅為28%，這反映了這些國家缺乏適當的措施（Ibid.）。

　　被評估的G20國家在脫碳面臨著不同面向的挑戰，並採取不同的政策去因應，研究報告也建議，這些國家的政策目標應該要與後續的政策相結合，以免造成雖有目標但因後續缺乏相關財政措施，以至於無法實施的情況發生，同時政策也需要隨同新技術的發展程度進行調整（Bloomberg, 2021:8-9）。

 

三、碳中和目標的一年後，日本、韓國有何進展？

　　綜觀彭博新能源財經於2021年發布的《G20國家零碳政策評比》中，日本、韓國是唯二進入排名前1/4的亞洲國家。故本文將探討日本、韓國於2020年10月相繼宣布碳中和目標一年後，兩國各自在碳中和的實踐道路上，有哪些值得關注的焦點？

　　本文將初步重點分析日本、韓國的碳中和政策進展，後續本中心將會個別提供兩國的碳中和政策近況發展之文章。

（一）日本：從中央到地方，學校也一起動起來

　　為配合全球淨零政策，日本首相菅義偉於2020年10月26日宣布將於2050碳中和，將溫室氣體排放量減到零，以達到無碳社會的目標（首相官邸，2020）。

1.法律以及制度化改革進展

　　自日本首相宣布碳中和後，接著提出碳中和中程（2030年）目標及入法。2021年4月22日第45次「地球温暖化対策推進本部會議」^[註1]，提出日本要在2030年之前實現46%（與2013年相比）的減排目標。菅首相宣稱國內各部會將共同推動利用再生能源等脫碳能源，並鼓勵投資、支持區域脫碳，建立綠色國際金融中心、支持亞洲國家的脫碳、轉型（地球温暖化対策推進本部，2021）。

　　2021年5月26日日本國會參議院通過《全球暖化對策促進法》（地球温暖化対策推進法）的修正案，明確立法2050年實現碳中和的目標（環境省，2021a），並於2021年6月8日發表「綠色成長戰略」修訂版，說明日本產業發展要如何走向碳中和。

2.從地方-零碳城市達到碳中和

　　為了達成碳中和，環境省將「已宣布2050年將二氧化碳減少到幾乎為零的地方政府」指定為2050零碳城市。

　　2020年10月26日前，僅有166個自治體宣布零碳城市的目標，但在日本首相宣布碳中和之後，表明2050年零碳的城市迅速增加。統計至2021年12月底，東京、京都等共514個自治體（40個都道府縣、306個市、14個特別區、130個町、24個村）為零碳城市，這些地方政府總人口約1億1250萬，佔日本總人口數的88.5%（環境省，2021b）。

 

圖 3　日本零碳城市地圖

資料來源：（環境省，2021c）。

 

3.如何形成社會共識

（1）產業動起來

　　日本最大財經團體「日本經濟團體連合會」（経団連）於2021年中提出2050年碳中和行動計畫，並提出四大支柱。首先是，在工業、能源轉型、商業、運輸上的減少二氧化碳排放量。接著是積極傳遞並提高社會整體對有助於減排的產品和服務的認識。第三支柱則是強調日本產業的技術向海外移轉，促進國際減碳貢獻。最後則是技術創新及開發（経団連，2021）。

 

表1 產業碳中和計畫四大支柱

第一支柱	減少碳排放量
第二支柱	加強行動者間的合作（強調低碳、節能產品和服務的減碳貢獻）
第三支柱	促進國際貢獻（在全球產品和技術的開發及支持）
第四支柱	2050年碳中和新技術的開發（包括轉型技術）

資料來源：本中心整理自（経団連，2021）。

 

（2）大學在碳中和中的角色

　　2021年7月29日文部科學省、經濟產業省、環境省為實現碳中和，共同成立大學聯盟，共188所大學參加。（経産省，2021）通過教育研究和社會貢獻活動，大學將創造國家和區域政策和創新基礎的科學知識，並將知識傳散。

大學聯盟共五個工作組，校園零碳工作組致力於至2025年制定政策和路線圖；區域零碳工作組則是針對地方自治體與大學間的合作以及發展地方計畫研究；創新工作組的主責為加強產官學和私部門合作並促進研發；人力資源發展工作組著重於討論碳中和需要哪些人才，並且針對人才培育計畫及教材做發展；國際合作組則扮演橋樑連接日本和世界的碳中和發展（文部科学省，2021）。

 

圖 4 大學聯盟組織圖

資料來源：本中心重製自（文部科学省，2021）。

 

（二）韓國：2022年碳中和元年 加速邁向碳中和

　　韓國繼文在寅總統於2020年10月28日在國會演說上首次發表2050碳中和宣言後，同年12月便發布《2050年碳中和促進戰略》。究竟一年後，韓國在碳中和實踐道路上有何進展，以及面臨到哪些轉型難題？本文將對此做一系列的重點整理。

　　加快碳中和政策與立法的步伐

　　繼文在寅總統於2020年10月宣示「2050碳中和目標」後，韓國也加快完善碳中和相關政策與立法的腳步。就政府組織層面而言，韓國在2021年5月設立隸屬於總統下的「碳中和委員會」作為領導韓國邁向碳中和社會的塔台，其主要職能為執行碳中和主要政策與計畫的審議和評估，以及負責與社會各界溝通（탄소중립위원회，2022）。就政策措施層面而言，韓國政府先於2020年12月發表《2050年碳中和促進戰略》，爾後於2021年又陸續公布《2050碳中和情境案》及「2030年國家溫室氣體減量目標（NDC）上調案」。韓國碳中和委員會不僅設置了兩種「碳中和情境」^[註2]，還上調國家自定貢獻減量目標（較2018年減少40%）。隨即，韓國在COP26大會上發表其NDC，並宣示加入全球甲烷承諾。就立法措施層面而言，韓國國會陸續在2021年通過《氫經濟促進和氫安全管理法》、《環保汽車開發和流通促進法》修正案及《碳中和基本法》。隨著《氫經濟促進和氫安全管理法》、《碳中和基本法》的公布，韓國不僅成為世界首個制定氫能法的國家，也是繼英國、德國和日本之後第 14 個將碳中和目標入法的國家。

　　再生能源的政策進展緩慢

　　碳中和目標最核心的課題是將再生能源取代化石燃料，但韓國也面臨到「再生能源發電容量不足」和「電價未能反映發電成本」之問題，導致再生能源政策進展緩慢，這也表明實現碳中和目標並沒有想像中的容易。

　　無論韓國選擇方案Ａ或Ｂ的碳中和情境，其再生能源發電占比需提高至70.8%（方案Ａ）和60.9%（方案Ｂ），相當於韓國到2050年再生能源發電量至少增加到736至889.8百萬兆瓦時，但只有當太陽能和風力發電裝置容量（2020年為18,968兆瓦）以每年增加10座以上的大型核電站（1400兆瓦）的速度擴充容量時，才有可能實現這一目標 （한겨레，2021）。近年來風力和太陽能的進展不如預期，尤其是離岸風電遇到行政程序繁瑣及居民反對等問題，為此，韓國提出修法擬成立「風力發電委員會」，提供一站式服務窗口，有望將開發流程縮短為3至5年（에너지데일리，2021）。

　　另一方面，雖然韓國的再生能源政策進度不如預期，但成功推動電價改革也為日後再生能源發展奠下基礎。目前韓國的電價遠低於經濟合作與發展組織（OECD）國家整體的平均電價水準。^[註3]低電價政策不僅阻礙了再生能源進入電力市場，也阻礙了對未來電力需求管理的投資。隨著太陽能和風能等新再生能源發電設施的擴建，以及實施燃氣取代燃煤發電，預期到可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard, RPS）和發電燃料成本也會隨之增加。為了使電價實質反映發電成本，韓國政府早在2020年決定引入「燃料成本指數體系」^[註4]，韓國已於去年10月將電費每千瓦時 （kWh） 提高 3 韓元，平均每戶家庭每月電費最高增加 1,050 韓元（平均每戶家庭用電量350千瓦時／月）（한겨레，2021）。

　　強化凝聚碳中和的社會共識 中小企業的認知仍不足

　　2050年碳中和目標除了關乎國家整體的能源轉型和產業規劃，不僅止於企業，甚至民眾也都需要接納再生能源生產、普及化帶來的不便性，以及能源轉型帶來的經營成本和電價上調等影響。因此，韓國政府也將「提高國民對碳中和社會的認識」列為碳中立促進戰略十大課題之一。

　　韓國民眾對於氣候危機的看法發生顯著的變化，這也是韓國政府在碳中和實踐道路上重要的社會驅動力。依據韓媒Sisa IN於2022年1月發布的《2022年韓國氣候危機報告》中指出，高達82%的受訪者關注氣候危機，超過一半的受訪者針對在媒體上經常出現氣候相關用語「氣候變遷」、「碳中和」有一定瞭解；此外，韓國國內針對煤電廠除役已具有高度的社會共識，即使考慮到煤電廠工人的就業與生計問題，仍有高達68.9%受訪者表示同意關閉煤電廠。再來，有48.4%的受訪者表示「可以接受因為引進再生能源，電價在10年內漲了一倍以上」，其中有過半數的受訪者表示「可接受每月電費最多增加10,000韓元」（註：韓國家戶平均每月電費為55,000韓元），更有趣的是，從受訪者年齡層來看，年齡介於40至50歲的人因為經濟基礎雄厚，更願意為氣候危機掏腰包來承擔財產損失。值得注意的是，再生能源設施的社會接受度頗高，超過一半以上的受訪者表示「就算房價下跌，仍可以接受自家的社區附近有再生能源設施。」（사사 IN，2022）。

　　然而，韓國政府雖然已經宣布碳中和目標一年了，但韓國的中小企業對於脫碳政策的認知仍然不足。依據韓國的中小企業中央會（중소기업중앙회）於2021年發布的「2050碳中和相關中小企業調查」報告中揭露，受訪企業（352家）中有一半以上不知道政府已經宣布碳中和目標及訂定了2030年國家溫室氣體減量標準，且僅有13.9%的中小企業有制定碳中和政策因應計畫（중소기업중앙회，2021）。而韓國的中小企業認為難以制定碳中和因應計畫，原因在於缺乏因應政策變化的資金和人力，其次是缺乏時間瞭解碳中和，再來是缺乏低碳產品／製程工程轉型的激勵措施（Ibid.）。在該調查中，95.7%的中小企業認為「碳中和」所需額外成本是企業的經營負擔，預計需要支出的成本由高至低排序，依序為「設施更換、安裝成本」（63.1%）、「原材料價格」（18.5%）、「電價」（12.5%）（Ibid.）。

 

四、結語

　　回顧2021年各國淨零或碳中和政策之發展狀況及特色，可以發現淨零或碳中和目標宣示國家數有大幅度的增加，已超過135個國家和地區宣示淨零排放的承諾，涵蓋了全球溫室氣體排放量的88%，占全球GDP的90%。我國也趕上這波淨零的國際潮流，2021年公告的「氣候變遷因應法」草案，已明列2050年淨零目標。值得注意的是，淨零排放目標已成為全球的共識，不再只停留在國家層級，城市、企業等非國家行為者也積極參與淨零倡議與行動。除此之外，從彭博財經這份《G20零碳政策評比》報告中可以得知，德國、法國、韓國、英國和日本，這些工業國家不僅在再生能源以及儲能設備上有相關措施，並且將2050年的淨零排放目標入法，其中，日本、韓國更是唯二進入排名前1/4的亞洲國家。

　　綜觀日本、韓國的碳中和政策進展，有值得台灣效仿的可圈可點之處，也可作為他山之石引以為鏡之處。日本除了國家層級的推動碳中和目標之外，也鼓勵地方自治體提出減碳目標，更在教育體系上成立聯盟以期透過地方和教育研究的推動創造更多的發揮空間。韓國則是加快碳中和政策與立法的步伐，成為世界首個制定氫能法的國家，也是繼英國、德國和日本之後世界上第14個碳中和立法化的國家。同時，韓國在推動碳中和政策中也面臨到難題，像是再生能源進展緩慢、中小企業對於脫碳政策的認知仍不足等，但民眾對於氣候危機、碳中和認知逐漸提高，成為韓國政府在碳中和實踐道路上重要的社會驅動力。

 

 

 

參考資料：       

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