文/王舜薇、許令儒 中心助理研究員、王瑞庚 中心博士後研究員
2020年底至2021年春季,臺灣中南部面臨56年來最大乾旱,導致長達2個月的「供五停二」中部民生限水措施,直到梅雨鋒面帶來豪大雨才解除。這次臺灣有史以來最長的限水令,讓民眾深刻體會氣候變遷的影響。
根據專家研究指出,全球暖化帶來旱、澇交替的極端氣候現象,已成為臺灣的「新常態」,隨之而來的災害,對於人口、經濟活動高度集中的都會區而言,更是首當其衝。
本期電子報採訪了中華經濟研究院李永展研究員、銘傳大學建築學系王价巨教授、國立臺北大學都市計劃研究所廖桂賢副教授等三位專家,從國土計畫、都市設計、城市基礎設施談到災害風險管理。專家們認為,除了從規劃面建立城市生態廊道、提升軟硬體韌性,學習與氣候風險的「不確定性」共存,更是未來必須面對的課題。
雨水大國和缺水大國的現實
臺灣年降雨量高達全球平均的2.6倍,但由於地形與雨季分布的因素,每人每年水資源分配,僅全球平均值的1/6,為世界排名第18位缺水國家。因應降水特性,過往水治理相當依賴水庫,供水量占總用水量的24%。[1]
然而,近年來極端氣候造成強降雨頻率增加,導致水庫淤砂量累積更加快速、有效蓄水容量大幅降低;另一方面,春雨、梅雨量未如預期,造成水庫蓄水量下降,缺水危機頻繁浮現。
水庫供給的不穩定,直接衝擊臺灣多數人口。據內政部統計截至2017年底,[2]都市計畫區雖僅佔臺灣面積12.9%,但人口卻高達81.4%,在人口高度集中都市、且主要用水仰賴水庫的現況下,尋求具韌性的水資源管理模式,更顯重要。
重建生態廊道 讓海綿城市留住水
李永展指出,在都市建設過程中,原有生態環境中的林地(綠帶)和水系(藍帶),遭到分割與破壞,導致土地儲水調節的能力下降。因此將既有的綠帶、藍帶,加上人工圳溝、埤塘、滯洪池等設施,串連起城市的「生態廊道」,以及打造有利於生物多樣性的「都市跳島」,成為都市規劃與水管理併進的具體作法。
例如,臺北市南港的永春陂,在清朝時就是具水調節功能的埤塘,國民政府來臺後改建為營區,原有埤塘被切割為排水圳溝。近年國防部釋出這片閒置土地,北市府原有意建設公宅,但在社會各界反對下,改以公園為規劃方向,不僅恢復埤塘的歷史樣貌,更成為兼具滯洪、生態復育與遊憩功能的濕地公園。
李永展說,這類「生態草溝」及濕地的規劃手法,讓公園在下雨時扮演「都市之腎」留住水,沒雨的時候又成為「都市之肺」吸收二氧化碳,「有一兼二顧的功用」。
此外,「海綿城市」也是近年廣為認知的韌性城市手法之一,其基本概念是以各種具保水功能的「海綿設施」,讓水留在城市裡。廖桂賢指出,比如雨水花園、人工濕地、生態草溝、透水鋪面等設計,都有貯留、入滲與淨化功能。城市中不怕水淹的開放場所,例如學校、公園、球場、廣場等,也都是「海綿」的重要角色,讓大量雨水有來去的空間。
以臺北市大安高工前的人行道鋪面舉例,若採用「會呼吸」的透水鋪面工法,可大幅改善地區的排水負擔,減少積水。如此一來,便可逐漸從原本老舊、不合時宜的「快速流下主義」,轉變為城市與水共生的快速「留下」策略。
李永展強調,「海綿城市」不只是字面上讓城市如海綿一樣吸水、留水,更需恢復土地自然的涵容能力,讓水留在原本可以保水的地方,再進入地下水層和排入大海。此外,透過地下礫間處理,水可以進入藍帶循環中,經過再處理後利用;介於上水(綠水)和下水(污水)之間的「中水」,利用層面仍有進步空間。
城市水治理:從國土計畫到都市計畫的跨部門大事
不過,若將調適的尺度拉大到國土層次,恐怕還是得回到上位的治理架構。李永展與王价巨都認為,城市水治理必須從國土計畫、都市計畫的宏觀角度,以跨部門架構處理,而不僅是中央水利署和地方水利局、處的事。
2018年通過的全國國土計畫,應該是國家水治理的上位計畫,但公告通過的計畫,其實比較偏向精簡後的原則性綱領;各縣市政府提出縣市國土計畫,很難有開創性和前瞻性。
李永展提及,以生態、流域為城市水治理的規劃考量,未來應積極推動「流域特定區域計畫」(完成後可納入全國國土計畫附冊),這樣中央才能就跨縣市、行政區做有開創性和前瞻性的越位處理。
王价巨則分析,土地的主管單位是營建署,水則是水利署管轄,但國土計畫和都市計畫跨越這兩個部門。若又牽涉到工業區與產業活動,依法屬於目的事業主管機關,經常是經濟部和下屬機關;環境保護,又跟環保部門有關;而上中游的林地與山坡地保育則又有農委會林務局及水保局。
此外,國土計畫也面臨發展主義的挑戰。傳統思維是僅以農業產值、GDP或從業人口來評鑑其價值,這樣一來,各地方都希望把農地轉變為科學園區、工業區、都市計畫區;然而,若從生態、流域和水治理的角度來看,農業就不是只被當成高耗水、低產值的土地利用,而是具生態系服務補償(Payments for Ecosystem Services, PES)的功能。
對此,王价巨期許國發會能夠善盡其跨部會溝通協調的功能,從上引領發展方向,避免業務、執行單位落入本位主義的思考,如此才能從整體角度規劃包括水治理在內的各種發展議題。
提升城市防災韌性 美歐有先例
回到提升城市防災韌性,除了上位的國土規劃,地方尺度的行動,仍是專家們強調的重點,而習慣與氣候變遷共存、發展調適策略,也有待社會共同學習。
廖桂賢指出,氣候變遷帶來的不只是頻繁極端天氣型態,「不確定性」更是其最大特性,「人與城市都是自然的一部份,自然是難以預測的,人類永遠無法充分掌控,自然與人文系統都在不斷地變動,外來擾動是正常動態的一部份。」
她強調,韌性的前提並非讓城市永遠不會淹水,而是在認知到一定會淹水,且人為的工程或非工程防洪手法有其極限,打造出「不怕水淹」的環境,就算淹水也不會造成太大的災害與損失,即「耐水淹」的城市,才是其核心概念。
例如丹麥哥本哈根在2011年7月經歷一場暴雨,2小時內積水達150mm,5萬家戶的暖氣斷了一週,造成超過10億美元的損失,讓該城市決定啟動氣候變遷調適計畫(Copenhagen Climate Adaptation Plan),改變其都市規劃方式。災後,民意在興建灰色基礎設施工程(更強大的排水與地下水道系統)與綠色基礎設施(擴大綠地與滯洪空間、引流水道等海綿城市及藍綠基礎設施)間選擇了後者,既改善城市景觀、增強對暴雨衝擊的調適韌性,也更為經濟,滿足環境、社會與經濟效益,成為韌性都市模範生,也成為隔年面臨災害的紐約市的取經對象。
2012年,颶風「珊迪」重創美國東部,紐約市約17%的居住空間遭淹沒,200萬人無家可歸,近一週城市機能完全停擺,造成190億美元及其他經濟損失。災後,紐約市政府啟動曼哈頓下城治水計畫(The Lower Manhattan Coastal Resiliency, LMCR Project),包括興建防洪牆、提升碼頭高度,增加該低窪地區的災難耐受能力。
另外,王价巨提醒,在研擬防災措施時,傳統智慧與地方知識應被納入,鼓勵民眾因地制宜防災措施。比如桃園地質以紅土為主,吸水會變硬,因此以埤塘、水圳來水平分流,可能是比垂直更好的作法。
社會風險意識仍待提升
至於「會淹水」的前提要被接受,就必須政府敢說真話,即公布災害潛勢、資訊公開,讓民眾瞭解風險,得以辨識可能的危害,並從社區尺度,評估可承受的能力。
王价巨強調,風險溝通中「建立信任」至關重要。有效的溝通,必須從社區居民的角度出發,了解在地氣候歷史、當地居民對氣候變遷的感知和觀察,引導想像災難可能情境(scenario planning),如此才有機會進一步討論災害管理的「責任分擔」,讓政府、社區、非營利組織共同參與防災。李永展認為,臺灣要改變城市水治理作法,民眾必須先認識到問題(覺知),才會起心動念想要獲得正確知識,然後改變態度後,想方設法獲得技能,最後才會有改變的行動。
臺灣民眾多數期待「萬能政府」,只要一遇到淹水,就怪政府疏於清淤疏浚、沒將排水做好,但實際上災害防治應紮根社區。除了透過資訊公開加強環境教育及公民參與,提升普遍的風險意識,更是建立防災韌性的重要基礎。在民主社會運作中,民眾需對「旱澇新常態應用新思維進行城市水治理」有所認知,以能夠支持政府做這些生態重建、與水共存的城市氣候調適韌性作為,然後配合專家既有的政策規劃知識,才能打開城市氣候調適水治理成功的機會之窗。
參考文獻:
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