文/周桂田 中心主任
氣候變遷驅動下臺灣能源轉型挑戰系列文章（二）
面對全球的減碳、產業轉型、空污治理轉型三螺旋運動，台灣能源轉型的困境與挑戰必須放在兩個重要面向來思考，第一為價值導向，我們需要重新建構台灣未來經濟社會的價值方向；第二為我們需要審視能源轉型的結構困境。以下將就分別討論。
一、 重塑價值導向
（一）轉型遲滯與怠惰之路徑依賴
台灣的經濟與社會發展在目前全球朝向低碳經濟的歷史漩渦中已經達到轉換的臨界點。在1980年代之前台灣產業策略的成功，帶動了經濟的起飛，也奠定了國家作為代工製造業體系的基礎；1990年代台商西進前往中國投資，延續了此代工製造業體系中大量、快速、彈性的優勢，也取得在全球市場的利基，並形成台灣經濟的榮景。然而，近20年來當全球的經濟與社會體系在全球化中尋求科技、產業與商業模式的創新，透過不斷的嘗試與錯誤來修正與創造新生的知識經濟，因為享有現行的中國市場與製造端優勢，台灣卻喪失了各種創新的路徑。
白話來講，1990年代初期台商因為本地的環境與勞工成本升高而被迫轉入中國，雖然暫時尋得持續競爭的利基，但也喪失了一次重要的產業升級機會；而中國龐大的市場、低廉的環境與勞動成本，從另外的角度而言，也將台灣的經濟體系鎖入近20年。這20年由於缺乏外力的驅迫，除了幾家大企業在近10年洞察到這樣的危機而進行創新與改變商業模式之外，也導致大部份的企業流失了第二次、甚至第三次的產業升級與創新。直到近幾年，當中國逐步被迫收攏製造基地、日益升高的環境與勞動權益呼聲、以及其內部產業技術的升級與崛起，明顯的壓迫台灣的技術、經濟與社會，已經促使台灣陷入需要重塑經濟與產業發展方向的危機。另一方面，又必須面對日益快速的全球低碳經濟轉型的壓力。
當過去的經濟優勢發展出結構性的路徑依賴，而使得過去習以為常的代工製造、技術與商業模式變成欠缺創新壓力的根源，導致了台灣的產業轉型怠惰；高耗能高污染的產業模式轉型遲滯，連動到以核能、化石燃料為主的能源轉型怠惰；根本上，此路徑也將政府治理鎖入(locked in)東亞發展型國家的雁行經濟模式思維，雖力求突破，但習以為常、以中國為座標的舊有思維（范疇），使得台灣目前雖赤裸裸的面對全球氣候變遷的三個螺旋運動，政府治理仍然怠惰並嚴重缺乏創新。
幸而，在這個壓力點上，台灣社會過去累積的彈性與變動能耐基礎，是一個契機。
事實上，台灣能源轉型的政策脈絡早啟動於政府於1998年回應京都議定書首次召開全國能源會議、2001年成立國家層級之行政院永續發展委員會擬定經濟與社會發展藍圖、2005年召開第2次全國能源會議、2006年召開全國永續經濟會議、2009年召開第3次全國能源會議、2009年經濟部推動綠色經濟與新能源產業旗艦計畫、2010年行政院推動「低碳經濟」、「低碳社會」發展藍圖並於2011年建構節能減碳行動方案、2011年經濟部能源局因日本福島核災衝擊重新擬定、而於2012年6月頒布之「能源政策發展綱領」、2012年6月行政院經建會公布「國家氣候變遷調適政策綱領」、2015年初召開第四次全國能源會議。
然而，近十多年來雖然政策發展規劃從減碳朝向低碳經濟社會之宣示，上述路徑依賴的結構性困境，並沒有明顯的突破。自1986年反杜邦運動、1980年代末反核四運動、1995年濱南工業區開發爭議、1998年反拜耳化學廠運動、2,008年中科三期高科技污染事件，到2010年國光石化開發爭議、2012中科四期開發與搶水爭議、台東美麗開發爭議等，都凸顯臺灣面對全球劇烈氣候變遷挑戰下，經濟、能源與社會之永續與低碳典範的弔詭。從產業與能源推動政策與實踐上來看，雖然政府不斷宣示產業結構的調整，但仍然尋舊有的路徑推動。
（二）打造新的制度理性與社會認知
分析此將臺灣政府治理鎖入結構性的路徑依賴困境，包含了制度理性、經濟模式、能源選擇意識型態、社會認知等。
在制度理性面向上，台灣政府對化石燃料的補貼並未中斷，根據國際能源發展總署(IEA)的統計，2013年臺灣工業電價補貼達新台幣321.43億元（台電 2014）。此能源補貼型經濟競爭過去雖有助於扶植產業的成長，但長久以來已經造成產業缺乏創新的能動。另一方面，寬鬆的環境管制理性，深信其將有助於企業創造利潤。然而，未能嚴格化的環境治理，造成企業不但將環境成本嚴重到外部化，而使得製造研發端欠缺發展高值化的產品，與全球競爭。另一方面，也嚴重造成在政府治理上企業極力尋求尋租行為(rent seeking)，而產生有錢乃大的政商關係叢結，形成台灣發展的危機。而這部份從2013年全球最大的半導體封測廠日月光公司偷排廢水、齊柏林看見臺灣事實上仍然驚述二十多年來沒有進步的嚴重環境污染可見一斑。
這樣的制度理性，事實上是違反國際潮流。OECD在2013年比較全世界各主要工業國指出，環境管制越嚴格的國家，其競爭力也越強(Botta & Koźluk 2014)。包括德國、瑞典、丹麥等國一方面施行較高標準的環境管制，一方面透過環境管制來驅動產業創新，而引領全球。
這個環境嚴格度驅動國家之產業與經濟創新之新典範，對於台灣有重大的參考意義；無論是經濟模式、能源選擇與社會認知，台灣過去都停留在上述褐色經濟的叢結。在經濟模式上，根據研究資料顯示（詳見下述），台灣自1997年以來不斷推展耗能、耗水、高污染的產業，至2007年因而形成二氧化碳排碳逐步上升，達到1990年初期的2.3倍；相對的，能源消耗也逐步提升，製造業能耗約佔全國之一半。其中，石化業為帶動台灣二氧化碳排碳與耗用能源的重要因子(Chou & Liou 2012)；然而，這些高排碳、高耗能、高污染與高耗水的產業20多年來並沒有提升至具有國際競爭力的高值化產品，喪失了關鍵的創新與轉型契機，直至目前，中國與東南亞的石化業興起，已經產生重大威脅。
舊有的褐色經濟也捆綁了社會的認知。的確，在1980年代中石化業奠定了台灣重要的經濟發展基礎，接近1/3的出口、1/3的及製造產值以及約1/3的製造業人口由石化業所貢獻。然而，直至目前為止，許多人仍然念茲在茲石化業的重要性，而諸不知由於環境管制的鬆懈、政府放任產業之環境與社會成本外部化，造成石化業在近十年來對全國GDP貢獻大約僅維持在1.67％上下（寬鬆定義的石化業近十年來GDP貢獻也大約僅維持在2.6％左右）。而此產業轉型怠惰而欠缺國際競爭力的石化業，相對的，仍然佔耗用全國能源材料的1/4；高度矛盾的是，許多人的社會認知無視於全球氣候變遷下國際綠色公約的減碳要求與壓力，更無視於台灣本身99.3％全部依賴進口，仍然發展此種高耗能、高排碳的產業。
石化業的轉型勢在必行；而盲目的社會認知，是阻礙國家產業創新與升級的最大絆腳石，也將使得台灣在全球能源轉型的三個螺旋運動中，繼續陷入褐色經濟的漩渦。
（三）跳脫褐色能源漩渦
而在能源選擇上，台灣社會的認知也需要從褐色經濟的思維翻轉出來。低碳社會的能源認知包含低污染、低排碳、低風險的能源產業；而褐色經濟的能源認知則容許高污染、高排碳、高風險爭議的能源產業。當世界各國已經逐漸從過去徘徊在褐色能源與高風險的核能典範中脫離，而近十年來快速的發展新能源與再生能源（參見圖一），並且特別是在2011年日本311福島核災之後跳脫核能為對抗暖化之低碳工具，台灣社會仍然欠缺快速移動的認知與量能。
2014年（2013年）台灣的發電結構分析上來看，化石燃料（火力發電）佔全國總發電量約79％（78％）強，其中，燃煤發電佔46.94％（48.06％）、燃氣發電佔28.97％（27.55％）、燃油發電佔2.79％（2.35％）；另一方面，核能發電佔16.3％（16.5％），再生能源發電僅佔3.8％（4.21％）左右 (Liou 2015; 能源局 2015)。
從部門別來看二氧化碳排放，自2000年火力發電突破全國二氧化碳排碳的52.4％後一路上揚，至2014年(2013年)佔全國排碳59.92％（58.72％）(Liou 2015; 能源局 2015)；火力發電溫室氣體排放量中，2014年（2013年）燃煤佔67.56％（69.52％）、燃氣佔 26.47％（25.52％）、燃油佔 5.97 ％（4.96％）（台電 2015）。
這些數據明顯的顯示我國一方面能處於褐色能源漩渦，過高比例的火力發電，特別是燃煤發電造成高額度的二氧化碳排碳；另一方面，過低的再生能源發電比例，也無法拉動台灣轉向低碳能源社會。而這兩個面向，都嚴重與全球低碳與綠色能源發展背道而馳。再者，雖然我國於2,000年初已經通過非核家園的政策宣示，但長期以來對核能的迷思，除了貶抑再生能源的發展而形成與全球嚴重的脫勾之外，目前卻也倒過來持續塑造沒有核能台灣即將缺電的論述，殊為可惜。能源選擇的社會認知，需要由下而上徹底進行能源民主的思辯與實作；以舊的能源發展架構，當使得臺灣能源轉型繼續陷入褐色能源的漩渦。
（四）揚棄社會轉型怠惰
長期褐色經濟與能源的路徑依賴，除了造成能源轉型、產業轉型與政府治理轉型的怠惰，也嚴重地造成社會轉型的遲滯。台灣在工業國家中具有全球最低的水價，工業用電與家戶用電價格也為全球最低廉的前幾名；甚至，在化石燃料補貼下汽柴油也相當便宜。在這樣的架構之下，增添了價值、行政與社會創新障礙。
一方面，低廉的能源價格，讓民眾習以為常而欠缺節能的動機與警覺，臺灣民眾用電度數高於日、韓與全球。根據Key World Statistics報告(IEA 2015)指出，臺灣在2013年的人均用電量10,458度（瓩），在全球國家排名為第12名（扣除地區、組織），為亞洲鄰近國家中用電量最多。其中韓國人均用電量排名為13名（10,428度），日本為排名21名（7,863度）。可見，我國節能仍然有相當大的空間。
而能源耗用習性建立在低廉的電價並關連到油價、水價的平均日常生活能源架構，若不透過創新的管制或行政誘因改變，已經明顯的阻礙了社會創新。例如，電動機車與電動車的推展，在低廉的油價基礎上無法鼓勵消費者轉向，而導致目前世界各國已經大力推動電動車而台灣似乎一直停留在突破瓶頸階段。這個明顯的社會轉型怠惰表面上持續供給了民眾低廉的能源價格，實際上卻造成台灣社會對國家高度依賴能源進口欠缺警覺，尤其，當全球氣候變遷公約已經日益驅動前述的排碳、產業轉型與空污治理轉型之三個螺旋運動而朝向低碳社會演進，台灣似乎與全球發展趨勢斷鏈(delink)。
這是社會轉型怠惰與遲滯的危機。亦即，當全球新的發展趨勢已經崛起，台灣社會還在舊式、高度依賴耗能行動與思維模式下進行運作與生產。並且，在這個落後的框架中整個社會陷入了維持產業低廉電力成本迷思，並與公眾日益覺醒的PM2.5空污治理要求相互矛盾。
另一個角度而言，由於長期的低廉能源產生的社會與產業慣性，轉型運作也產生衝突。當行政管制企圖調高能源價格之際，即受到各方的牽制，而並不順暢。當然，其中涉及電力長期壟斷之生產端結構問題與弊病，需要大力的改革；另一方面涉及能源貧窮與正義的問題，可以以耗能級距方式來調整電力價格，俾使中低收入者能在電力價格改革中獲得保障。一般而言，台灣電力價格的級距設計仍然需要重新調整，與韓國電力價格級距設計有數倍之落差相比，仍存在相當的能源不 正義問題。
簡言之，針對能源變革所產生長期的社會轉型問題，需要從多面向同時進行，更需要從能源分配、能源正義、電力結構改革、電價級距設計等面向來重新架構政策，方能在治理倡議過程中取得正當性，並得到民眾的支持。
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參考文獻：
- Botta, E. and T. Koźluk (2014), "Measuring Environmental Policy Stringency in OECD Countries: A Composite Index Approach", OECD Economics Department Working Papers, No. 1177, OECD Publishing.
- Chou, Kuei Tien & Hwa Meei Liou (2012) Analysis on Energy Intensive Industries under Taiwan's Climate Change Policy, Renewable and Sustainable Energy Reviews 16 (2012)2631-2642.
- International Energy Agency (IEA) (2015) KeyWorld_Statistics_2015, OECD/IEA.
- Liou, Hwa Meei (2015) Carbon Emissions Reduction in Taiwan's Electric Power Industry, Journal of Advances on Clean Energy Vol 2.
- 周桂田主編 (2014) 永續轉型之痛 －正視高耗能高排碳產業對臺灣的挑戰，永續之殤－ 從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰，五南出版社。
- 能源局（2015），民國103年能源統計年報，台北：經濟部能源局。
- 臺灣電力公司（2014）2014台灣電力公司永續報告書，臺灣電力公司。