歐洲近年對治理的幾個新概念:系統、風險與轉型

文/張國暉 中心執行長、國家發展研究所副教授

  從1990年代末以來,由於面對科技、生態、環境及經濟體系的劇烈變化,諸多歐洲不同層次的政體(polities)不斷苦思如何進行更有效的治理。不只是傳統民族國家(Kemp, 2010; Loorbach, 2010)(請參見本期趙家緯王涵),還有上至歐洲國際組織(EEA, 2017)及下至城市政府(Roorda et al., 2014)(請參見本期翁渝婷),甚至是規模更小的鄉鎮及社區等治理單位(Kemp, 2010, p. 297; Reckwitz, 2002),都試圖在大尺度鉅變或風險,如氣候變遷、永續發展、能源轉型、循環經濟、數位安全等議題上,進行重新認識、自我改造及政策工具等層面的研發,試圖尋找新治理架構及途徑(請參見本期徐健銘)。此外,即便是民間企業組織,也著手如何因應這些鉅變的工作,期待創新公司治理模式(IRGC, 2017)。

  在前述鉅變或風險所引發的急迫需求下,這些多以歐洲為核心的政體、企業及智庫在近20年來除開發了幾個新治理概念,甚至還進一步的理論化,而不只限於倡導的淺薄層次。這些概念包含系統變遷(systemic change)、系統挑戰(systemic challenge)、系統風險(systemic risk)、風險治理(risk governance)、轉型管理(transition management)、轉型治理(transition governance)及轉變(transformations)等。有趣的是,這些概念經不同排列組合後,各發展出不同的新治理途徑,有時這些途徑相互支援,但有時並未見明確聯繫及互補。不過,有幾個概念是這些年來始終都居核心討論位置,包括系統、風險與轉型,分藉不同切入點而輻射發展出去。

新的治理概念網絡

  根據歐洲環境署(European Environment Agency, EEA)在去年(2017)所發布的報告指出,EEA是在2010年出版每五年所提的歐洲環境報告(The European Environment—State and Outlook)時,首度使用了系統挑戰這一概念。它指出歐洲的環境挑戰應採系統的概念觀照,也就是歐洲環境的相關議題以複雜緊密的方式,連結了現存強有力的經濟、科技及社會系統,而這使得歐洲環境挑戰伴隨難以變革的結構,致使如何減壓環境承受的工作非常不易達成(EEA, 2017: 6)。因此,EEA建議除要先告別現存治理結構衍生的漸進調整政策外,還要積極用整合的途徑同時面對歐洲環境及健康的問題,並配套體制性變革如綠色經濟轉型,如此才是面對歐洲環境挑戰的正辦(EEA, 2010; 2017: 6)。更進一步地,EEA在2010年後接連幾年的官方報告除了持續引用系統概念外,也開始強調治理的可行及可欲性,並橫向整合相關議題,再加入轉型管理機制的建立等內涵(Bruyninckx, 2014; EEA, 2010, 2017)。

  在EEA之前,主要以經濟發展程度較高的歐美國家所組成的OECD更早地利用系統概念提出專案報告,不過它主要是與風險聯繫起來。基本上,所謂系統一詞除了蘊含複雜(complexity)的特質外,還有相聯性(interconnectedness),而這兩個特性很可能會使得系統內的組成構件(components or parts)若有單一或若干故障或失靈時,很可能即會發生傳染的現象,進而導致整個系統的失效、停擺,甚至崩潰。

  OECD (2003)具體指出所謂系統風險除了以上兩特性外,更有不確定(uncertainties)、模糊性(ambiguities)及非線性因果(non-linear cause effect relationship)等特質,使得這種過去傳統沒有認識到的風險很可能會讓系統崩潰,如金融危機。這種風險難以由單一部門(如政府)處理,並需要多部門像是產業、學術及市民團體等的共同合作及整合才有機會避免。此外,這種的風險不只影響單一國家或區域,更有可能導致全球性的動盪,而社區或個人也往往難免受牽連。若系統風險發生,接著將會導致經濟、社會或政治體系的變遷(change)。不過,當時OECD並未進一步的討論變遷的過程及之後的樣態,也就是還沒發展出轉型的理論性架構。

  不單EEA及OECD等國際組織,包括歐洲學界也肯認系統概念的有效性,並從事相關研究。一部分的學術研究延續OECD的見解,而從系統風險的角度出發,並較大規模地研究非歐洲的鉅變事件。歐洲學者如Renn (2008, 2016)及Kaufmann and Scott (2003)等即是對幾個事件的觀察及分析,如裏海沙漠化、全球金融危機、福島核災等,而發現它們需要新概念加以詮釋及理解。這些學者多肯認以系統風險的新分類來跟過往的傳統風險(如單車失竊、大腸桿菌感染)及新興風險(如瘧疾傳染)做區別。如同EEA的系統挑戰概念,許多學者也從系統風險延伸發展出轉型的概念,轉型並成為系統風險的充分要項之一。以抽象或規範性的界定來說,「所謂系統風險就是一種使某均衡狀態轉型成另一均衡狀態的風險,這樣的轉型進一步連結許了多相關機制的改變、強化及調整,因此均衡狀態的改變多是難以倒回的情形,因此這與所謂貼近最適均衡的改變過程不一樣」(Hendricks, 2009)。

  此外,另有一部分學者則較靠近EEA的路線,而用系統概念檢視現有體制及未來需求的挑戰。亦即,相對於OECD將系統與「風險」聯繫,這一部分的研究則是較傾向將系統與當前體制的「問題或挑戰」聯繫起來,而主張我們可如何邁向轉型後的未來目標。具體來說,這目標多被肯認為「永續(sustainability)」,但該目標既非可完全透過計劃實現,也不應任由無作為而期待自然發生。換言之,無論是透過政府由上而下的主導或尊重市場機制安排,都不會是達成永續目標的治理方式,他們另尋新治理途徑以達成永續,而這途徑即是轉型管理。它要透過短期的創新網絡建構,而達成長期轉型以接近永續目標;前者是處方性,而後者則是規範性(Loorbach, 2010, pp. 162-163)。若簡要對照,當一部分學者從系統風險概念發展,然後逐漸納入轉型概念而提出風險治理時,另一部分從永續目標出發而延伸至轉型治理的這一路線,卻是將系統問題或挑戰作為背景環境的脈絡。

  其實,EEA並不是轉型概念及後來成熟發展成轉型管理或治理相關理論的最先驅。轉型概念約在1990年代末就在歐洲及美國出現,但當時只被當作一般性概念用詞,而沒有發展成理論。不過,2000年之後,特別是位於荷蘭的學者們(如Rene Kemp, Frank Geels, Derk Loorback, Jan Rotman, Gert Spaargaren及John Grin等)從事了將轉型給予理論化的研究,並且開展出四條路徑:社會技術、轉型管理、社會實作、反身現代性等(Kemp, 2010, pp. 292-298)。更重要的是,荷蘭政府也有具體將理論成為政策措施的指引,特別是在能源轉型的案例上(Kemp, 2010, pp. 298-311; Loorbach, 2010)。

轉型治理

  無論將系統風險、問題或挑戰等認識為原因、背景、趨勢或脈絡,前述風險及轉型的研究其實都指向新一代的治理需求。這樣的需求不只出現在不同層次政體,還有私人公司或非營利團體等組織。對一開始即把轉型作為焦點的學術研究,也就是特指荷蘭的轉型研究學圈來說,轉型的研究問題有以下幾個:一、試圖指明甚麼可稱為轉型?二、有可能管理或治理轉型嗎?三、可能出現的轉型層次有哪些?(特別像個人或社區生活型態的層次有可能嗎?)四、轉型有反身性的可能嗎?(也就是轉型時,有沒有可能自我批判檢討?)(Kemp, 2010)。由於篇幅有限,本文無法一一詳細說明。然而,基本上前兩者是轉型研究的大宗及核心,而它們都指涉如何因應及治理。

  就第一個問題來說,以Geels (2017)為主而將科技與社會相互型塑的社會科技途徑(sociotechnical approach)藉諸多歷史案例說明何謂轉型,例如從英國的水上交通從帆船轉型為蒸汽船的過程,或是美國的陸上交通從馬車轉型為汽車運輸的情形,都可視為轉型(EEA, 2017)。這類的研究綜整這些歷史案例,而試圖給予制度性解釋,並提出所謂多層次視角(multi-level perspectives, MLP)來解釋何謂轉型(EEA, 2017; Geels, 2017; Kemp, 2010)。這部分的關鍵內涵,建議參考本電子報另幾篇文章。不過,在此值得進一步提出來的是,MLP看似靜態解釋理論,但這方面的研究企圖其實在給予制度性理論後,再進一步提出我們從歷史案例中學習到如何促發、引導轉型,甚至在轉型過程中利用不同策略調適。也就是說,MLP除了是一種歷史制度論觀點外,更可成為政策指引。

  再者,就第二個問題來說,所謂轉型受肯認是可藉管理而獲得的。它與MLP最大差異之一,在於後者多認為轉型是一種漸進且持續的社會變革過程,但前者,也就是轉型管理則認為轉型除了有時是一種做中學(learning by doing)的漸進過程外,但更可能是一種具目標導向而有計畫性藍圖的過程。簡單來說,現存以資本主義及工業主義為精神的社政經體制,可以經由管理的過程,特別是採用營造創新(creating niches)、升級支援(supporting upscaling)及重構現行政體管制(facilitating regime reconfiguration)等措施,而轉型至以永續為精神的體制(EEA, 2017, p. 11)。

  不過,這裡必須提出來的是,轉型管理認為以永續為目標取向是可欲的,但這些邁向轉型的措施,卻不是一種控制性的。也就是說,經過營造後,轉型並不只是一種單向政策執行或策略實施,而是一種與其他眾多機制相互溝通、理解及採取行動的網絡過程。具體來說,荷蘭的能源轉型是其中最廣為人知的實際轉型管理案例(Kemp, 2010; Loorbach, 2010)。此外,MLP與轉型管理在近年發展上,由於同時關注政策實務應用,兩者常相互補充見解,而非彼此競爭(Loorbach, 2010)。

風險治理

  至於從系統風險角度切入,進而提出系統風險可以被治理的相關研究,則常見在德國的脈絡中。除了為人熟知的學者Renn外,他所領導的IASS(Institute for Advanced Sustainability Studies)及緊密聯繫的IRGC(International Risk Governance Council)等機構,近年來發展許多制度性架構及實作方案,更也發展相關聯繫概念,如韌性、管制等(IRGC, 2006, 2017)。基本上,風險治理學圈企圖指出系統風險雖然難以捉摸、理解、評估等,但仍能經由組織的自我檢視並於轉型後而將之治理(IRGC, 2017)。這方面的研究,如IRGC的報告,也在實際議題上(如生醫、數位安全)給予政策建議,其中能源轉型治理亦是主要課題之一(IRGC, 2015)。

  由於篇幅限制,本文僅摘錄於台大風險社會及政策中心預計今年出版轉型管理專書其中一章的內容,有關歐洲近年治理理論上的幾個新概念及內涵僅點到為止,而不同學圈之間的異同也僅概要簡介,仍有許多細節須仰賴該專章分析。此外,這些理論新發展與相近學術領域之間(如科技史、科技與社會研究STS等)的互動,如承襲或斷裂等,也尚難在本文說明,敬請讀者期待該專書出版。最後,本計畫主要目的除了引介近年歐洲發展之外,更期待這些發展能對台灣的轉型治理提出建議,而本次電子報其他幾篇文章也試圖從事這些工作,敬請讀者們參閱。不過,有關這方面的分析將更詳盡、細緻及具體在該專書中呈現,敬請讀者期待。


參考文獻:

  1. Bruyninckx, H. (2014). Expanding the Knowledge Base for Policy Implementation and Long-term Transitions. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  2. EEA. (2010). The European Environment- State and Outlook 2010: Synthesis. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
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