文/周桂田 中心主任
一、跨界的鉅變風險
二十世紀中末期以來嚴重的工業跨境污染、並造致全球氣候變遷劇烈災變威脅、以及全球新興科技衍生各類科技風險與不確定性等種種「控制革命」(Beniger 1983)的危機,驅迫人類健康、生態、倫理與社會分配的風險邊際(risk boundary outbreak),並隨著各國政治經濟機制運作而擴散為全球化風險文明衝擊。其除了巨大的影響經濟社會、社會安全體制的穩固性、生態環境的永續之外(朱雲漢 2011),也全盤的挑戰人類健康、倫理、社會風險,並威脅人類生存與社會分配正義的基石,而啟動人類社會無止境、不可逆的鉅變(irreversible great transformation)。
氣候變遷對上述的各項因子所產生的加成效應不可忽略,氣候風險是全球也是在地。
而一九九〇年代以來,全球化浪潮夾雜著世界各國的新自由主義、市場自由主義政權,不斷的驅動這些發展,特別是科技的演進已經鑲嵌於全球經濟的競爭之上,而形塑當代風險社會新的挑戰。亦即,嵌合於全球經濟、科技、社會之劇烈變遷與轉型,風險的衝擊不但跨越單一領域,也同時變成跨尺度、跨空間、跨疆界(Bulkeley 2005),而需要人們以新的科學與社會科學典範來因應。再說一次,當代無論是會安全體制的崩解、科技風險、疫病傳染、食品安全、環境污染、劇烈氣候變遷、永續經濟發展衝突等,任何一類關涉到整了社會、政治、經濟與管制結構的規劃與調整,都牽涉到跨界的風險規模與治理思維之改變。
我們要問的是,面對全球化不可逆的風險,人類社會需要建構何種新的治理機制?各國如何反省此巨大的世界風險社會轉型,並產生何種治理典範的系統革新(system innovation)?尤其,這些牽涉到永續性、科技與社會共生演化、動態相互學習的、甚至是世代正義的社會轉型(societal transition)要求,如何驅動長程的政策決策制度與觀念(long term policy design)之變革,檢討新自由主義架構下管制鬆綁、忽視風險分配公平性,而更積極的反匱環境、健康、社會、倫理的永續發展方向?其中,包括如何迴避長期以來被詬病的實証主義式、專家主導決策的決策模式,建構政府與公民社會積極對話的科技評估與治理。
二、東亞威權政治文化
尤其,對東亞國家而言,五0年代以來冷戰構造下威權統治歷史結構,及在世界體系下後進、追趕西方國家經濟成長的東亞發展型政府,早期一方面透過威權政治統理社會、經濟,晚近另一方面更結合新自由主義意識型態的鬆綁、解除管制、重經濟而輕風險,產生高度的政商叢結關係,長期以來,已經造成全球在地化風險治理的雙重扭曲,並演變為我長期所主張的雙重風險社會。我們當如何批判性的反省與重構,來對抗瀕臨系統崩潰、生態、環境、經濟、健康、倫理與社會等不可逆的全球化風險挑戰?如何重塑(re-confguring)上述這些科技風險議題所牽涉到健康、生態、農業、能源、經濟、社會分配等複雜的科技與社會系統之關係,而提出永續性的治理創新(innovative governace),為一項重要的社會工程。
三、社會強健性與公民知識
當代科技民主治理研究指出,當一個在地社會面臨重大的政治、經濟、科技或社會風險爭議之轉型,社會部門是否具有強健性(social rubustness)、是否有能耐提出公民知識來對監督政府決策,使得政策決策本身成為一個競爭的社會創新過程 (Voß et al. 2009)。亦即,面對各種跨界經濟、社會、科技風險、氣候變遷所形成的科學疆界模糊、社會價值爭議與規範的彈性化,需要鼓勵大量的「參與性知識」(participatory knowledge)來對抗風險社會中複雜科學知識與專家政治的操弄與「無知」(Delvenne 2010)。
反核四運動是臺灣歷時最久的公民運動,仍是進行式。
上述透過參與性知識來進行長程性的政治議程設計(long-term politics design)(Voß, Smith Grin),為我國在治理面向上所嚴重缺乏的。長期以來,一方面我們面對的是技術官僚專家政治主導之隱匿、遲滯風險的結構與管制文化,另一方面科學安全的不確定性則經常在短線、政治決定的決策模式中不斷引爆爭議,而缺乏長程的、制度性的、尊重社會價值與感知的決策。
四、鉅變中的結構困境
從歷史結構來看,自1970年代末、1980年代初期的各種工業、食品污染、1980年代末反核四運動、1995年濱南工業區開發爭議、1996年林肯大郡崩塌事件凸顯台灣開發主義正義、1998 年國民卡事件爭議、2,000年基因改造產品爭議、2,005年按捺指紋換發身分證爭議、2,005年台灣基因資料庫爭議、2,005年戴奧辛污染食品事件、2,008年3聚氰胺污染食品事件、2,008年中科三期高科技污染事件,到近年的塑化劑污染食品事件、國光石化開發爭議、中科四期開發與搶水爭議、台東美麗灣環評爭議、灣寶開發爭議等,都凸顯臺灣在面對全球化科技、健康風險與全球劇烈氣候變遷這兩個面向挑戰下,經濟、能源、科技與社會之永續發展與治理能耐的弔詭。
銜接近十年台灣社會相關風險管制與決策觀察,我們正處於科學、權力與決策正當性的歷史性變遷階段,由一波一波的風險或重大開發案爭議,進行政府與社會在(科學)知識生產的鬥爭。而台灣由於制度上的闕漏,包括決策與管制機制傾向封閉性的專業委員會、管制文化則奉科學實證主義、量化與成本效益分析為圭臬,因此公民參與知識生產與決策雖然部分可以透過各種行政程序來進行體制內的監督,但大部分仍需要結合體制外的社會運動來施展政治壓力,而達到其成效。亦即,一個從隱匿、遲滯到覺醒的科技社會,蘊生愈來愈強健的公民參與及公民社會知識生產能量,卻面對秉持發展意識型態的威權專家政治體制,結構性的牢籠化兩者的對立關係。這個僵局的風險治理勢必要打破。
五、台灣在鉅變中的治理轉型挑戰
近年公民運動運員社會各界,不分彼此,如藝文界聯名反國光石化。
十餘年來,無論是早期到近期的美國牛肉狂牛症或瘦肉精風險、濱南開發案、國光石化案、中科四期開發案、美麗灣案、大埔開發爭議到反核四運動,相對於政府或產業的決策論述,台灣社會部門包括公民團體、地方社區、學界、醫療界已足有能耐提出明確的科學觀點來加以監督,並擴大聯結藝文團體、影視名人、婦女團體來強化動員。一般而言,環境、消費者運動團體或地方文史工作者除了延續策略性的動員之外,已經能夠透過制度性的介入策略,包括環評訴訟、介入都委會或區委會審查、介入環評程序與專家會議、擴大參與專業團體等,來進行知識論述並搶奪規範正當性。因此,公眾對決策的遲疑、與來自學界、醫界、人文團體或公民社會的挑戰,已經驅迫我國威權專家政治決策到達典範轉移的臨界點。
進一步而言,對各種決策爭議,公民團體除了能夠透過體制內有限的專業監督介入與對抗,也同時能透過各種資料彙整進一步強化其自身的反對論述知識基礎、策略性的支援與動員反對專家(against expert)的批判,而累積性的形成足以挑戰官方科學論述的公民知識(citizen knowledge)。此種知識生產位置與策略的改變,代表在科學、權力與決策正當性爭奪的框架上,一次次的體制內外衝撞威權、封閉的菁英決策、專家委員會機制,不但逐步形塑本土公民認識論的土壤 -挑戰技術官僚威權專業論述、挑戰量化科學數據、質疑專家系統與決策透明度,並試圖提出預警的科學管制邏輯,來建構社會永續的發展思維。後者在這些案例上則滾動式的衍生社會各界對在地人文、經濟、生態、健康、水資源與永續倫理各面向的強健知識與反省。
以經濟發展為前提的開發案,總是以犧牲環境為第一,圖為公民運動質疑美麗灣環評。
可以說,本土公民認識論的建構,植基於對發展型國家經濟發展優先思維、放任管制、操弄專家委員會與實證科學證據之科技治理民主化挑戰;在有限的參與機制與生產公民永續知識的過程中,是否能打破台灣民主化的最後一哩仍有待觀察。
六、未來加入全球自由貿易協定之社會契約進行準備
尤其,台灣目前面對全球新自由主義經濟競爭潮流的挑戰,簽訂自由貿易協定必涉及社會內部的風險分配問題,需及早並精細的進行各種經濟社會競爭、公平分配、補償等評估與準備;因為其涉及建構新世紀之公平、永續的社會契約。特別是,未來一旦加入「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定」(Trans-Pacific Partnership,TPP),協定中的跨界解除管制,將進一步要求鬆綁我國原已脆弱的環境管制、弱勢與勞工保護。作為負責任的政府,不只是單面的考量經濟發展效益,而更應全面的對此等重大而全盤的風險挑戰提出評估與因應。而尊重社會民主、溝通對話的決策模式,衡量台灣社會強健公民知識的成熟度,來搭建政府與民間協商、互為信任的治理夥伴關係,方能共同面對劇烈的社會轉型挑戰。
亦即,要轉化此等日益強盛的社會發展能量,作為公部門的政府有職責進行治理創新,建構風險溝通制度與相關行政程序,來接軌公民社會的知識與專業能量。一方面能逐步拆解過去僵局的風險治理與高度不信任,另一方面則能為迎接全球化風險威脅、並展開永續的社會契約提早進行準備。反之,就是我們近年來看到的社會動盪與紛亂。
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參考資料:
- 朱雲漢(2011)。 王道思想與世界秩序重組,王道文化與公義社會,國立中央大學/中華文化總會主辦。反對國光石化在彰化設廠連署(2011年2月9日)。 學者連署名單。
- 柯承恩、戴元峰(2011)。 論遠景思維與國家「前瞻治理」。國會月刊,39 (1)。
- 翁啟惠(2011)。 前瞻未來與永續發展。面對公與義 邁向永續研討會。余紀忠文教基金會。
- 周桂田(2007)。新興風險治理典範之芻議。政治與社會哲學評論,22, 179-233。
- 周桂田(2013)。全球化風險挑戰下發展型國家之治理創新 -以台灣公民知識監督決策為分析,政治與社會評論,2013年三月號,頁65-148。
周桂田教授簡歷:
1992年台大社會系畢業,1994年台大社研所畢業,旋即赴德國慕尼黑大學社會學研究所攻讀,於1999年取得博士學位。師承德國社會學思想巨擘Professor Ulrich Beck,歸國後致力於倡議、轉化與創造「風險社會」於台灣及東亞社會的新理路。對近十於年政府與民間高度對立不信任之「僵局風險治理」與學術斷裂社會關懷根基,認為需儘速轉轍,否則無法因應規模遠超過於二十世界的全球科技、經濟、環境、社會與倫理之鉅變。目前任職國家發展研究所,並擔任風險社會與政策研究中心主任。