文/楊沛為 臺大風險社會與政策研究中心實習生、耶魯新加坡國立大學學院學生
環境與人權之關聯與重要性
氣候變遷的加劇與連帶的生態、環境、健康等威脅,過往在政策研擬與社會整體討論中多被視為環境或公共衛生議題,鮮少以人權角度切入。正因如此,聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council)於2012年決議成立人權與環境的專責單位,負責研究與安全、乾淨、健康和永續發展之環境相關人權義務,以及促進以人權為基礎的環境政策制定等工作,名為「聯合國人權暨環境特別報告」(Special Rapporteur on human rights and the environment)。在過去幾年探討了氣候變遷、生物多樣性、兒童權利等議題與環境保護之關係,於今(2019)年聚焦空氣污染與人權議題,於3月公布《與享有安全、乾淨、和永續環境相關人權義務問題》(Issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment)的年度報告,共以116項條目內容呈現,而本文後續在描述到所屬該項條目內容對照時,會以此「¶」符號括號在後呈現。
全球氣候變遷與連帶的衝擊往往威脅到許多弱勢族群,從人權視角檢視空氣污染議題的用意在於,強調普遍性與不歧視原則(¶ 50)。換言之,所有人呼吸乾淨空氣是基本人權都應獲得保障,長期身處社會、經濟弱勢處境且在政策制定過程中被忽略者亦然。除此之外,全球至少155國的憲法、國內法規或其簽署的國際協定含有環境權相關規範,為確保國民享有健康環境乃各國之義務,需於程序上、實質上與弱勢群體照護上全面落實(¶ 58-61):首先,程序上必須確保所有公民的知情權以及言論和集會結社的自由,藉以促進環境政策研擬過程中的公民參與(¶ 59);再者,政府必須維持行政中立,在不受政府與公民以外的第三方(如企業)影響的情況下制定、執行維護呼吸乾淨空氣權的政策。最後,除了提供公民充分參與的機會以外,政府必須主動接觸婦女、孩童、中低收入國家老年人等社會、經濟弱勢族群,確保他們的聲音在政策研擬與決策過程中不再被無視(¶ 62)。
七項關鍵指導方針實踐呼吸乾淨空氣人權
在空污防制政策方面,此份報告也特別強調空污議題與氣候變遷之間的關聯性。兩者的起因與催化要素高度重疊,電力、工業、運輸等產業的活動以及化石燃料、生物燃料的不完全燃燒等都是共同因素。更重要的是,當這兩個議題在政策研擬的過程中被脫鉤,以解決其中一方為目標所設計的政策時,很容易抵銷掉另一方的政策成效。過去歐洲多國以若干經濟誘因促進柴油車發展以降低二氧化碳排放但同時增加氮氧化物與顆粒物的經驗就是一例(¶ 42-43),這對於目標將氣候調適與空污治理分頭進行的臺灣來說是一大啟示。
基於上述的思維之下,報告針對各國政府實現呼吸乾淨空氣權的進程,提出七大關鍵指導方針,分別為:監測空氣品質及健康影響、評估空氣污染源、空品通報、建立空品法律、法規與標準、空品行動計畫、執行空品規定、評估、修訂空品標準與計劃。本文將以上、下篇幅以此報告中提及的國家義務與七大指引作為借鏡,通盤檢視臺灣現行空污防制政策中的缺口。
監測空氣品質及健康影響
建立空氣品質監測方案與網絡固然是面對空污問題的必要條件;尤其對於都會區和其他空氣品質欠佳的地區,準確的空氣品質指標是落實公民知情權與研擬有效政策的重要依據(¶ 63)。臺灣在此方面已有實質進展,自1993年於全國各處設置空氣品質監測站以來,環保署全球資訊網提供線上即時空氣品質數據,並利用空氣品質指標(Air Quality Index, AQI)反映當下空氣品質對人體健康之影響,而各監測站的站址也是考量污染源、人口分佈、交通情況等原則設置(環保署,2019)。
不過在空氣品質對人體健康影響方面,臺灣現行的空品標準與空氣品質指標(Air Quality Index, AQI)仍未能全然反映本地健康危害的程度。在環保署與國家衛生研究院合作執行的「細懸浮微粒特徵(PM2.5)對民眾健康影響研究」成果報告中指出,臺灣的AQI雖已在近年來整合細懸浮微粒特徵(PM2.5)監測值與臭氧(O3)8小時監測值、取代原先的空氣污染指標(Pollutant Standards Index, PSI),但空品標準設立多參考歐美國家之規範,忽略了臺灣因文化差異所特有的餐廳、廟宇等暴露源以及在高溫環境下,高濃度氮氧化物(NOx)、臭氧與PM2.5交互作用對健康危害的程度。過去多數研究也多以死亡為主要標的結果進行,PM2.5與慢性疾病的關係仍缺乏本土研究實證,這也說明了我國近年來為何在擁有高醫療水準與逐年下降的懸浮微粒濃度的情況下,呼吸道相關疾病的醫療使用人數仍不減反增(國衛院,2019)。
另一方面,在今(2019)年5月環保署所提出的《空氣品質標準》修正草案中,PM2.5與臭氧的空品標準皆未加嚴管制,修正項目僅聚焦於懸浮微粒(PM10)、二氧化硫(SO2)與二氧化氮(NO2)。表一為環保署修正草案標準前後對照(環保署,2019)並與世界衛生組織(WHO,以下簡稱世衛)的空氣品質指引(Air quality guidelines)之比較。
污染物 |
時間平均 |
現行標準(2012) |
修正草案(2019) |
世衛指引(2018) |
PM10 (μg/m3) |
年平均值 |
65 |
50 |
20 |
24小時平均值 |
125 |
100 |
50 |
|
PM2.5 (μg/m3) |
年平均值 |
15 |
15 |
10 |
24小時平均值 |
35 |
35 |
25 |
|
SO2 (ppb) |
年平均值 |
30 |
20 |
(X) |
24小時平均值 |
100 |
(X) |
20 |
|
小時平均值 |
250 |
75 |
(X) |
|
O3 (ppm) |
8小時平均值 |
0.060 |
0.060 |
0.0509 |
小時平均值 |
0.120 |
0.120 |
(X) |
|
NO2 (ppb) |
年平均值 |
50 |
30 |
21.3 |
小時平均值 |
250 |
100 |
106.4 |
|
CO (ppm) |
8小時平均值 |
9 |
9 |
(X) |
小時平均值 |
35 |
35 |
(X) |
又國衛院報告已明確指出PM2.5在研究期間年度暴露最低的17.85 μg/m3下「仍未觀察到無效應之閾值」,加上空品標準為空污防制區劃設與空污防治費徵收之依據[註1],無法確實反映健康影響的標準容易使國人缺乏警覺(環境資訊中心,2019)。因此,短期內臺灣的空品標準應先以世衛建議值為基準劃設,並在完成開發國衛院具健康危害警示的空氣品質健康指標(Air Quality Health Index, AQHI)後取代現有AQI。
評估空氣污染源
釐清主要污染類型與來源是解決空污議題的另一大關鍵(¶ 66)。其中,報告特別針對環境空氣污染(ambient air pollution)和家庭室內空氣污染(household air pollution)做出區別,並指出這兩種污染相對重要性可因不同地區的社經狀況而異,但兩者間的相互作用亦不可輕視(¶ 18-19)。
國衛院研究指出,我國PM2.5的來源以及各污染源的貢獻比例依不同地區與季節而異,但主要以本地工廠、電業與交通為主要排放源。另外,寺廟與中式餐廳等周圍場域亦為PM2.5顯著污染源,綜觀全臺灣各區,高雄市、雲嘉南、中彰投空氣品質相對較差,為「急需管控之地區」。其中,高雄地區的鋼鐵製造業與交通排放貢獻逾25%的空污,應視為中央與地方政府管制之重點,而聯合國報告中所提及的境外污染(來自境外的污染)亦是臺灣面臨到的問題,但因與中國的政治因素及境外來源比例不高,其建議的跨國合作(¶ 107-108)較無法套用於臺灣的處境。
而針對家庭室內空氣污染,國衛院也進一步指出「住家室內外微環境」為臺灣老年族群每日PM2.5暴露的主要環境,有高達85.2%至92.7%來自於吸菸、燒香、烹飪等活動。因此,除了較宏觀的政策改變以外,個人生活習慣的改變如戒菸、減少家中拜香枝數、增加室內通風等亦能減少特定族群的PM2.5暴露量。
空氣品質通報
系統性地發佈空氣品質資訊,使一般大眾了解健康風險並提供預警是各國政府的另一責任(¶ 67)。臺灣已有頗為完善的空品監測與通報機制,未來除了可以改採前述AQHI以提升預警效力以外,除了持續增加監測站,現行的微型感測器亦能更迅速的協助民眾掌握即時PM2.5濃度。微型感測器此類低成本技術的幫助下,有助於管制機關更精準的偵測到空污熱點,根據環保署資料指出空污感測器於2017-2018年間開始布建微型感測器後成效顯著,也協助掌握違規排放65件,預計於2020年擴點至1萬200點(環境資訊中心,2019)。
小結:比下有餘但比上不足
綜合以上討論,臺灣在空品監測、污染源評估和空品通報方面,在既有政策、技術與法規基礎上已有一定程度。但空氣品質本身對人體健康的風險與影響仍為未來一大改善重點,如何在即時公告的指標中確實反映健康風險在AQHI的研究開發與《空氣品質標準》修法內容需特別關注,本文下篇將接續藉聯合國報告之其餘四大關鍵指引重點,檢視臺灣空品相關法規、行動計畫的制定與修正進程。
參考資料:
中文文獻
- 台灣環境資訊協會環境資訊中心,2019,兩年追繳空污費2億 小型感測器立大功 環署擬部署上萬測點。
- 台灣環境資訊協會環境資訊中心,2019,我們等了七、八年,終於有了檢討PM2.5標準的機會 空品標準修正 環團要求比照WHO。
- 行政院環保署,2019,空氣品質標準修正草案總說明。
- 行政院環保署,2019,空氣品質監測網背景說明。
- 財團法人國家衛生研究院,2019,懸浮微粒特徵對民眾健康之研究。
英文文獻
- United Nations Human Rights Council, 2019, Issue of human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment – Report of the Special Rapporteur