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文/呂建德 國立中正大學社會福利學系副教授
臺灣在過去三十年來,透過特殊的勞動體制和出口導向發展策略促成高度的經濟發展,並且借其達成雨露均霑的目標,達成高成長、高平等的社會。不過,隨著產業結構變遷和全球化所帶來的挑戰,這個成長體制開始受到挑戰,特別是勞動市場情況的惡化。
過去十年來,臺灣歷經了亞洲金融風暴、網路泡沫化危機和目前正處於進行式的美國由「次級房貸」所引發的金融海嘯,勞動市場已面臨著一定程度的嚴峻挑戰。98年主計處公布的失業率已經呈現上升的趨勢,9月的失業率已經高達4.27%、較上月上升0.13個百分點,較96年同月亦升0.28個百分點。而9月失業人數為46萬4千人,較上月增加1萬2千人。其中因工作場所業務緊縮或歇業與季節性或臨時性工作結束而失業者分別增加1萬4千人與3千人,因對原有工作不滿意與初次尋職失業者則分別減少5千人與4千人。同時間,就業人數1,040萬5千人,較上月減少5萬9千人或0.56%。
其次,根據內政部的統計指出,2010年臺灣經濟成長雖然超過10%,然而截至2010年底落在貧窮線以下的家庭卻首度升逾11萬戶,戶內人口也升至27萬3千人,兩者皆創下歷史新高,這顯示臺灣貧窮問題持續擴大。內政部官員也承認臺灣確實有愈來愈多的家庭難以脫貧。根據這份新完成的統計,2010年底(第4季)落在貧窮線以下的家庭計有11萬2千戶,較前一季增加兩千多戶,而這些低收入家庭內的人口總計有二十七萬三千多人,也比前一季多了七千多人,兩者皆創下歷年新高。依內政部歷年統計,90年底臺灣落在貧窮線以下的家庭不到7萬戶,97年初政黨輪替時升至9萬戶,99年底升逾11萬戶,落居貧窮線以下的家庭呈快速增加。臺灣去年的經濟雖然成長率雖超過10%,但是經濟底層的家庭卻無法分潤經濟成長的果實,這也是何以經濟高成長而低收入家庭仍持續增加的原因。
上述數據顯現出來的是臺灣勞動市場情況的惡化。臺灣自從1997年之後,勞動市場的情況即逐漸惡化,特別是在2000年初之際,面臨網路泡沫化危機所帶來的衝擊,失業率一度衝破5%,雖然之後在政府不同政策體系的努力,和危機的過渡之後,逐漸地將失業率減少至3%至4%間。不過,2008年又面臨美國金融海嘯的衝擊,由於美國市場是我國主要的貿易出口地,勞動市場預計將會逐漸的惡化。勞動市場的惡化對人民最直接的衝擊,即是他們失業之後的生計問題,以及對就業不穩定的不安全感。
在過去十年中,臺灣的社會保障制度和就業政策出現了快速的發展,同時在全民健保,國民年金和勞保年金化等都進行了一系列的改革。這些改革所產生的效果顯示在2008年糧食價格危機時,政府結合財政與行政措施和強而有力的監督管理,以降低對於社會最不利的影響。而近期發生的美國金融危機與全球景氣下滑引發失業率的升高與企業(通常是小企業)的倒閉。目前的危機帶來了新的挑戰,且有些問題,例如,如何促進國內消費及私人儲蓄率正在減少,面臨治理結構改革的挑戰,比原來設想更加快速,平衡提升產業競爭力的需求,以及擴大社會安全等新的挑戰。顯然,這一次的挑戰更加嚴峻。更需要朝野間密切的合作,才能共同打贏這場由全球經濟危機所引發的「反貧窮作戰」。
如同Stryker所認為的,「全球化」已成了我們這個年代最時髦與「嗡嗡作響的字眼」(buzzword)。有關全球化對現代社會衝擊的討論與辯論在歐美社會科學學界正積極地進行著,然而全球化對於民族福利國家的未來是挑戰或是轉機?迄今尚無定論。由於國際市場日益增強的競爭、金融資本自由流動的壓力、產業外移及政府稅收減少等因素,民族國家在國際貿易及金融市場之開放下,對政策干預的自主性已因而逐漸式微。為了爭取外資,各民族國家被迫採取若干必要之措施,諸如:鬆綁勞動條件、降低公司營利所得稅率及提供基礎建設等。顯然地,民族國家已置身於兩難的困境:國家競爭力或社會福利?效率或平等?而這個問題對於高度暴露於國際市場上的小國如台灣更顯重要。
台灣未來福利體系的改革應該將重點放在女性與青年人這兩個目標群體。由於女性依然被認為必須承擔生育、養育以及家庭照顧的家務工作,因此,女性可能因為家庭勞務工作而必須中斷工作生涯,從而導致年金繳費的中斷,或是必須轉換到另外一個社會保險體系(如臺灣的勞工保險與國民年金之間的轉換)。對於女性而言,其老年經濟安全的保障即相對較為不足。若要增加女性就業率,並減緩女性落入非典型勞動的邊緣工作者,除了可透過移除以年資為基礎的薪資體系,以創造較好的工作機會給女性,避免女性因家庭因素而須暫時中斷就業,對其薪資所帶來的負面影響。
另就年齡結構分析,臺灣青年就業者(15-24歲)較壯年勞工(25-54歲)更易從事非典型工作,青年部分工時工作者從2006年的5.68%一路攀升到2009年17.28%,遠高於壯年人口群的1.87%和2.22%;屬於臨時性和人力派遣勞工,青年勞工在其間的比例從2008年的14.68%上升至2009年17.20%,仍比壯年工作者的3.86%和3.9%高出甚多。因此,對青年者而言,他們在經濟危機時,往往較壯年人口群容易遭受失業或處於不穩定就業的狀態,特別是在企業凍結人事僱用時,青年人口群不僅不易進入勞動市場,那些已進入勞動市場之青年勞工,也比資深勞工更可能遭受被解僱的風險,而從事非典型工作,亦代表無法獲得如全職勞工般的就業保障,這些現象甚至存在於經濟復甦時。造成青年處於易受創風險中的原因在於渠等較缺乏技術、工作經驗、尋找工作的能力和經濟資源等。青年的失業和非典型工作問題,不僅直接影響經濟成本,亦會形成嚴重的社會排除現象,長期失業更對勞工的生活和所得造成另一種變相的懲罰。因此,政府需確保青年勞工為部分政策的標的人口群,如:補助和訓練方案、工作協助方案等,並增加教育體系和企業間的連結,以減緩青年受到經濟危機衝擊的影響,且減緩教育體系和勞動市場需求間的技術落差問題,更重要的是,避免青年群族落入長期失業的危機,以致於影響他們未來的職業和所得,甚至形成社會排除。
因此,臺灣政府的勞動市場政策,除介入全職勞工的就業保障外,應再思考標的人口群的就業問題,特別是較易受創的人口群,如青年和女性勞工,以避免因長期失業和非典型勞動所帶來更嚴重的社會排除問題。此次金融危機,馬政府雖提出透過讓青年失業者回校再充電、校園研究計畫和擴大產業實習等,但仍缺乏讓年輕人從學校到工作階段的轉銜機制,學校和企業需求間的技術落差,不斷重回校園的過程,不僅無法解決兩者之間轉銜的問題,更可能將導致更沉重的社會成本。而短期和低薪的實習過程,不僅無法讓青年獲得足夠的經濟安全,亦無法培養足夠的人力資本和工作經歷,其次,高等教育的氾濫,更讓青年勞工處於低薪的勞動階級。此外,企業往往在實習期滿後,優先解僱該等人,使得青年勞工又落入另一個失業的循環。誠如Esping-Anderson(2007)所言,許多歐盟國家的應屆畢業生,已面臨了延長失業時間的問題。青少年失業時間越長,其因工作經驗所獲得的技術累積將無法獲得實現,這亦變相地懲罰青少年的人力資本。同時,對新技術的創新與依賴,對技術供給者亦產生另一層次的不平等,美國在1970年代之後因對高技術的強烈需求,提供高額的獎金以吸引高技術者的投入。然而,歐洲國家卻因高教育者供過於求,使得高技術者無法進入薪資的金字塔頂端,但仍不難發現,歐洲國家青年工作者仍佔了低薪工作族群的大多數,且低技術和青年男性工作者的薪資條件,更有越趨惡化的現象。
最後我想要提出我在三月太陽花學運上對於學生訴求的一些個人觀察。許多在議場外群眾們的訴求似乎越來越確認一個價值,這個價值就是一個社會必須要維持一個社會團結或者社會福利的部門,這個社會福利的部門,不應該是以營利為取向。事實上從國外福利國家的發展經驗,特別是瑞典跟北歐的經驗,這樣的一個強調重分配的社會服務部門,反而更有利於創新跟進步價值的營造,而這個創新跟進步價值的營造他反而能夠創造出更多的經濟利益出來。我想用下面這兩句話來做一個簡單的總結:經濟競爭力需要社會團結力,商品化反而更需要去商品化。經濟全球化當然是台灣要進攻的策略,可是台灣也需要一個堅固的能夠維持公平正義以及社會團結的社會福利部門,來做一個自我防禦以及自我防守的策略。