邁向低碳社會

需要積極型國家帶動體制轉型創新

文/王涵  中心助理研究員

  德國聯邦政府於1992年4月的里約地球高峰會之前,成立「德國全球變遷諮詢委員會」(German Advisory Council on Global Change, WBGU),並定期出版《變遷中的世界》(World in Transition)報告。2011年以《變遷中的世界-一份永續社會契約》 為題發表報告,該報告提供我們一個面對轉型的系統觀,且提出積極型國家(proactive state)一詞。積極型國家是如何出現並有哪些原則?一個國家要進行體制轉型、創新是怎麼去運作?而透過積極型國家概念去投入轉型又會碰到哪些狀況?

  本文將以積極型國家原則作為開頭,從國家型態種類中選出適合現今發展的積極型國家,並說明積極型國家四原則,接著從相關理論看何謂轉型,並且看轉型過程中有哪些體制創新運用,最後則看國際實際案例所使用之轉型原則。

一、轉向積極型國家
  自1970年代以來,廣泛的去國家化與去管制化的新自由主義,導致國家角色的弱化。然而2007-2009年間全球經濟與金融危機,特別是談到環境與商業利益間的折衝時突顯新自由主義的缺點。在自由市場中已無法將其商業模式和科技應用對環境長期影響納入考量,讓國家必須承擔起環境管制的責任(周桂田,2017: 50)。

  表1比較了三種同樣是位於民主陣營的國家型態,但依照其優先目標以及參與機會而有不同,包括,積極型國家、發展型國家以及社會民主國家。

表1、國家型態角色比較
資料來源:參考自(WBGU, 2011: 202-208);(王振寰,2011: 15-20)製作

  對國家而言,什麼才是最佳的選項?國家被賦予帶動企業、公民社會以及行政系統潛在能力的任務,同時避免限制其本身在多元民主社會中僅扮演緩和及補救的角色。WBGU(2011)則指出在主權國家層級中,應採用下列四種管道建立具有暢通民眾參與機制的積極型國家(周桂田等,2017: 50)。

表2、積極型國家管道
資料來源: 整理自周桂田等(2017: 50-51);行政院環保署(n.d.);賴慧玲(2017)

二、體制轉型(regime shift)的開始
  人類社會價值、背景以及脈絡條件逐漸成形的當下,需要政治承諾來推動轉型,並且明確轉型預期目標。在面臨急迫的生態、經濟和社會問題的體制中,必須轉為導向「系統觀」的成長方向,整個能源轉型、社會轉型和土地利用轉型為系統性的變遷(徐健銘、周桂田,2017:3-4)。德國經驗顯示能源轉型將同時驅動產業轉型、產業結構創新,至整個社會制度和系統的轉型。而要帶來實際的改變,需要民主的參與機制、長程的風險溝通以及發展社會互信的學習曲線(徐健銘、周桂田,2017:18,轉引自周桂田,2013)。

  我們可以從「多層次視角」 (multi-level perspective, MLP)去理解何謂轉型,首先是宏觀的地景(landscape),地景是行為者的互動形成外部結構或背景,其因素包括油價、經濟成長、戰爭、政治聯盟、文化規範、環境問題和典範等,其改變非常緩慢。而中層為制度(regimes)架構轉變,在循環的行為中,沿著軌跡漸進式改進,在這個層次中可以看出制度的變化是隨時間改變而發生一系列變化的結果,制度將能影響的地景的變化。而在多層次視角中轉型的開始以及創新發生的基礎,為利基(niches)(微觀),其將市場作為溫室,允許通過經驗進行學習,可以藉由地景的發展被創造(Steward, 2012)。也可以說,由於當今地景、制度的發展而導致改變的需要,因此有利基的創新產生,接著就是再次的回歸創造新制度,並形成新的地景。

圖1、多層次視角示意圖
資料來源:Geels(2002: 1261)

  Geels所提出多層次視角可以看出轉型可能因為不同地景、結構而會有不同的利基產出,因而在國家干預政策上也會有不同的影響。從現代國家干預政策中,也可以證明積極型國家有擴散参與推廣的機會和架構。國家為一個有自我意識的行動主體,這需要在現代社會的政治組織上呈現出來,當國家選擇不同的政策工具時,都將會直接或間接地影響治理,且國家干預的能耐也取決於國家的政治文化傳統、經濟能力現代化以及社會現代化的水平(WBGU, 2011: 204)。

三、轉型過程中產生的體制創新
  除了前述體制轉型闡述外,WBGU也指出,工業國家20國集團應該擴大理解聯合國永續發展目標以及巴黎協定的穩定和永續創新。面對將社會和生態嵌入市場並認知社會和體制創新的必要性(WBGU, 2016: 35)。

(一)轉型過程挑戰以及實踐體制創新實驗
  體制創新應該具有適應性和機動性,以反應時代的背景及需求,進而創造整個產業的轉型(Narayanamurti et al., 2009)。為了成功地發展並實現體制創新實驗需要有一連串行為去實踐。

  首先選擇特定的低碳轉型行動領域,並考慮轉型過程中的相關問題。為了將國家決策錯誤可能性最小化,並從起始點支持重要行動者,行為過程中與利益關係人的合作尤其重要。例如:荷蘭政府在2001年成立了「轉型平台」(transition platforms),提供企業代表、政府和非政府組織、以及科學家空間以討論政策、阻擋創新的障礙,同時也共同決定實驗的開展,以及潛在的擴散選項(Rotmans et al., 2001, as cited in WBGU, 2011: 206)。

  接著為願景和目標的發展,必須強調實現目標的可能路徑,和描繪出具體的實驗空間。依被選定的操作領域(能源系統、城市化與土地利用),有可能是關於新政策導向、新技術實驗、新型態住房和生活方式或者新的商業模式。政策決策為此建立了一個框架,像是英國國家科學、技術暨藝術基金會(National Endowment for Science, Technology and the Arts, NESTA),便曾建議城市、社區、發電廠網絡或商業園區等特殊創新區域的實驗模式。藉由個別的決策,他們提供在特定範圍的創新性政治框架條件,並給予經濟支持;而被支持的特定群體則必須達到具企圖心的溫室氣體減排目標,或者將使用更多資金去實現目標(Willis et al., 2007, as cited in WBGU, 2011: 206)。

  一旦進行了評估確認,現有實驗將在企業的倡導或公民社會支持下進行。政策制定者應建立一個框架來提供資金、倡導對話、推動過程並記錄結果,如此一來實驗在學習過程中將有政治的支持,學習目標包括:在什麼狀況下實驗會實際有助於轉型?在哪些條件下的實驗過程中,所評估的解決方案可以被使用和擴散?成本、市場、社會、基礎設施建設,以及法律和文化需求,都是在考慮如何擴散創新時所必須解決的問題。學習過程可以透過各方的對話、建立網絡和相應的研究來支持(WBGU, 2011: 206)。

  若替代方案取得進展,通過利基創造可以加強學習進程增加創新進一步傳播的機會。利基的建立需要反覆地實驗,並且連接實驗到各種問題所處的情況(國家和國際)以及將與所取得的經驗進行廣泛交流。透過利基的建立,創新也能增加組織自身的社會關連(social relevance),一方面透過增加公共性、建立網絡和利益為基礎的組織誘因並增加資金、意味著替代路線獲得更大的政治和經濟意義。另一方面,創新必須去適應更多的使用要求來超越利基,例如透過降低成本或適應廣泛的偏好需求,而廣泛的推廣將會找到最佳解決方案(WBGU, 2011: 206)。

圖2、體制創新實驗步驟
資料來源:參考自WBGU(2011: 206)製作

四、積極型國家政策實施應用
(一)德國能源轉型
  WBGU將積極型國家視為是建構社會契約、邁向永續轉型的關鍵,將積極設定優先事項,明確地宣傳並且給予公民發聲、參與決策、並積極參與社會更多的機會(WBGU, 2016: 2)。另外德國2017年新再生能源法(Erneuerbare Energien Gesetz, EEG)也明確指出再生能源設備為公民共同擁有(Agora Eenrgiewende, 2017:30-31)。而從研究顯示可以看出公民以及商業界是否支持能源轉型也是轉型能否成功的重點。德國有90%以上公民支持能源轉型,並且有持續上升的趨勢,但是對於能源轉型是否進行順利,半數以上持悲觀態度,認為目前德國能源轉型並不順利。而德國商業界則認為能源轉型將帶來龐大商機因此期待轉型(Agora Eenrgiewende, 2017: 26-27)。

圖3、德國民眾支持能源轉型統計
資料來源:Agora Eenrgiewende(2017: 26-27)

(二)英國低碳電力轉型
  當政治和權力進入多層次視角,經濟、技術、政治、文化和基礎設施將相互作用,因而在轉型中,應該強調體制動態的重要性,而非只專注於綠色利基的創新,並且跳脫鎖定或維持慣性以及路徑依賴,概念化現有的體制行者作為積極抵抗根本性的改變,需確認當權力和政治進入MLP,闡明體制面的相關機構和政策制定者間關係。因為實際上轉型需要考慮政黨政治間運作,因此缺乏對權力和政治的明確關注支持特定政策制定和實施將容易遭受到批評。其次,由於大多數轉型學者專注於綠色利基創新,他們需要克服對現有政權和當前行為者較少關注的障礙(Geels, 2014: 23)。

  以英國電力政策說明當政治權力政治進入MLP時主導角色(Geels, 2014: 29)。圖4為英國能源政策發展列表,從一開始英國布萊爾首相聲明建造核電廠需要進行充分的公眾諮詢,到後來首相回應,諮詢將不會影響政策,可以發現政治權力主導政策發展的情形。

圖4、政治權力進入MLP 示意
資料來源:參考Geels(2014: 29-31)所製

  除了政治權力的影響,自由市場也占有決定因素。當政府不採取行動的時候市場趨勢將可能使轉型進入「錯誤」的方向,例如,自2010年以來石油、天然氣市場價格上漲,導致公用事業大幅增加煤炭使用量,因而明顯削弱了原先減碳的努力。這將使英國政策制定者在處理企業和技術專家上比公民,城市和社會運動方面更有技巧,並有助於解釋為什麼大規模技術方案會比替代轉型路徑獲得更多的關注及資金(Geels, 2014: 34)。

  由於替代轉型方案需要研擬,政府偏好以討論氣候變化和低碳轉型的話語作為技術、經濟管理的話術。核能能夠減碳,因而作為低碳轉型途徑備受批評,Stirling(2010)批評這種非政治化的低碳轉型,是官方嚴重低估了在能源政策的選擇。像是促進核能策略的矛盾理由是「沒有其他選擇」,因而政府聲稱遵循中立的專家意見,並且支持符合當前利益的低碳選擇。因此,可以看出英國政治風格將有利於現有政權,並且很難為更廣泛的政治和文化開放選擇辯論,這同時有助於解釋為什麼替代轉型途徑容易被忽視(Geels, 2014: 35)。上述討論顯示英國的低碳轉型沒有根本性的系統變化,主因為英國政治文化以及經濟體制,以至於雖然試圖走MLP路徑但卻無法成功複製經驗。

五、小結
  從轉型經驗長期的發展以及WBGU 2011年提出之積極型國家四種管道中可以看出國家在轉型中應該做的變革,而從體制創新也可以看到利基產生後對願景以及目標發展的推進。

  而從現今發展經驗中,巴黎協定提出各國政府需定期遞交溫室氣體減量國家自定貢獻(Nationally Determined Contribution, NDC),亦或是聯合國「永續發展目標」(SDGs)提出的國家自願檢視報告(Voluntary National Review, VNR),透過國際力量使各國自行訂定目標及承諾,並藉由擴大資訊公開,讓更多公民參與皆為實踐積極型國家的做法。但其中,也發現在國家發展往往會偏向注重氣候政策目標入憲和入法、政府政策與議會政治中氣候政策主流化這兩項發展,而公民參與面向從利害關係人的推進則逐漸發展,但在建立「未來世代代表」制度面向上則較為缺乏,需要持續關注。

  體制轉型是能源轉型以及永續轉型可以遵循的方向,但從德國提出的積極型國家來看英國則會發現在各國政治、經濟發展背景不同的狀況下,不一定能走相同路徑,而臺灣永續轉型應該怎麼走,是否有辦法依循德國經驗,走積極型國家路徑,則是未來必須要持續觀察的重點。

 


參考文獻

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  2. 行政院環保署(n.d.)。〈溫室氣體減量管理作法-德國〉。http://estc10.estc.tw/ghgrule/Foreign/foreign_1_3.asp。2018/3/19檢索。
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  4. 徐健銘、周桂田(2017)。〈驅動能源轉型的社會新契約〉,周桂田、張國暉(主編),《能怎麼轉:啟動臺灣能源轉型鑰匙》,頁3-24。臺北:臺大風險社會與政策研究中心。
  5. 賴慧玲(2017)。〈烏特列支能源城市對話幕後訣竅大公開(上)籌備三重點:吸引參加、安心討論、賦予責任〉。http://lowestc.blogspot.tw/2017/05/blog-post_8.html。2017/11/10檢索。
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  10. Steward, T. (2012). “A Brief Introduction to the Multi-Level Perspective (MLP).” http://projects.exeter.ac.uk/igov/wp-content/uploads/2012/12/DOWNLOAD-Multi-Level-Perspectives.pdf. Retrieval Date: 2017/2/23.
  11. WBGU (2011). World in Transition: A Social Contract for Sustainability. Berlin: German Advisory Council on Global Change.
  12. WBGU (2016). Development and justice through transformation: The Four Big ‘I’s. Special Report. Berlin: German Advisory Council on Global Change.

 

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